CE-SC-RAD1985-N2156

HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS - Naturaleza Jurídica. Origen. FUNDACIONES. Concepto. Acto de creación. Elemento principal que permite determinar la naturaleza NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio del 27 de mayo de 1985

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL.

Consejero ponente: OSVALDO ABELLO NOGUERA Bogota, mayo 14 de 1985.

Radicación numero 2156

Actor: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia: Consulta del gobierno En el ordenamiento legal colombiano las fundaciones son instituciones de derecho privado reguladas por la ley, se originan en la voluntad particular, porque las que tienen fundamento en la ley o son constituidas por autorización de estas o se definen, según el artículo 7º., inciso 1º., del Decreto ley 3130 de 1968, como establecimientos públicos.

Esto significa que a las fundaciones de origen mixto, también se les aplica el derecho privado de manera que deberá establecerse claramente la procedente de la voluntad fundacional. El acto de creación puede ser distinto, según se trate de fundación de origen privado o mixto. Así, en aquellas que nacen de la voluntad privada provendrá de la persona o personas que deseen afectar unos bienes o un patrimonio y sus réditos a la consecución de una acción de un fin de interés social - no debe olvidarse que el elemento esencial en la fundación es la afectación patrimonial - , al paso que en aquellas que provengan de voluntad mixta, el acto de creación consiste en la ley o acto que ordena o autoriza su creación y en el que la realiza. Es decir, que en el caso de las fundaciones mixtas, éstas provendrán del acuerdo

de voluntades de los particulares y las entidades estatales para dar nacimiento a las nuevas personas jurídicas. El elemento principal que permite determinar la naturaleza jurídica de una Fundación es la procedencia de la voluntad fundacional ya que de ella parte toda su organización; en el caso de las fundaciones de origen privado, los vacíos que presente pueden ser suplidos por el Presidente de la República (art. 650 C. C.). Si bien las instituciones de utilidad común en su origen pertenecen a la órbita del derecho privado en cuanto son particulares que colaboran con fines de interés social que corresponde desarrollar al Estado, el legislador como hemos visto (Ley 93 / 38, D. L. 130 de 1976) ha permitido la creación de tales instituciones por entidades públicas tomándolas del derecho privado, dejando impropiamente de lado su sistema organizacional sin que ello contribuya a despejar el panorama administrativo y desdibujando por el contrario la naturaleza de tal tipo de personas jurídicas.

V. Según los documentos aportados a la Sala, el Hospital San Juan de Dios, tiene sus inicios desde el 21 de octubre de 1564 cuando en Santa Fe del Nuevo Reino de Granada su Obispo e igualmente Obispo de Santa Marta don Fray Juan de los Barrios, dona las casas en que habitaba, colindantes con la catedral, a efectos de que en ellas se erigiera un hospital con el fin de atender a los pobres tanto españoles como naturales de la ciudad de Santa Fe.

En la fecha mencionada otorgó la escritura pública respectiva en presencia del Presidente y oidores de la Real Audiencia, ante escriban(,s públicos y nombró

como patronos del hospital "al obispo o arzobispo que por tiempo fuere de este obispado, e al deán y cabildo de esta Santa Iglesia o e dicho obispado", con el encargo de que ellos como patronos y administradores perpetuos del dicho hospital lo mantuvieron, repararen y proveyeron en todo lo que necesitara. El sostenimiento del hospital provenía según cédula de su Majestad Don Felipe, de "media anato de los repartimientos que vacaren" y la asignada en los diezmos correspondientes al obispado. El hospital inicialmente fue llamado "San Pedro". En 1723 Felipe V ordena la construcción de un hospital mediante la expedición de real cédula, hospital al que se llamó de "Jesús, María y José" y luego hospital “San Juan de Dios" y cuya sede estuvo ubicada en las actuales calles 11 y 12 y carreras 9ª. y 10ª. de Bogotá. Sin embargo la creación inicial y la posterior construcción del nuevo hospital no lo erigieron como persona jurídica autónoma, sino como unos bienes destinados a prestar un servicio hospitalario sin personaría alguna, dirigidos y administrados por algunos clérigos; estos bienes concretamente fueron destinados a la creación de un hospital en la ciudad de Santa Fe del Nuevo Reino de Granada; es decir, la intención fue proveer a la ciudad de un hospital por cuanto carecía de un centro asistencias en el cual dar albergue a los pobres tanto naturales, como españoles, de la ciudad. Posteriormente, a mediados del siglo diecinueve, la Asamblea Legislativa del Estado de Cundinamarca mediante Ley de 15 de agosto de 1869 creó la "Junta

General de Beneficencia" a la que otorgó la inspección y dirección de los establecimientos de beneficencia y caridad del Estado (art. 1), señalándole exactas funciones en relación con todo lo que tuviere que ver con la administración de los intereses pertenecientes a tales establecimientos, régimen de su personal, reglamentación del régimen interno administrativo, examen y aprobación de cuentas y presupuestos, forma de llevar la contabilidad, etc. A la Junta General cae Beneficencia y sus apoderados legalmente autorizados, les fue reconocido pleno poder para reclamar todo lo que perteneciera a los establecimientos de beneficencia y caridad (art. 10). En relación con la Casa de Refugio de Bogotá y el Hospital de Caridad, que no es otro que el San Juan de Dios, se dispuso que su sistema de administración se seguiría aplicando hasta el 31 de diciembre de 1869 (art. 12) fecha para la cual la Junta de Beneficencia debería tener listos los reglamentos de administración de tales instituciones. Ya desde aquella época se consideraba al Hospital San Juan de Dios como un Establecimiento de Beneficencia del Estado. Nótese cómo no se le reconoce en absoluto ninguna clase de personería a estos establecimientos de caridad y sus bienes pasan a ser administrados directamente por la Junta General de Beneficencia del Estado de Cundinamarca. Es este el antecedente más remoto traído a la Sala, en cuanto a la administración del Hospital San Juan de Dios y del cual podemos decir, arranca la historia reciente del mencionado establecimiento. Por Ley de 3 de noviembre de 1870, que reformó la citada atrás, la Asamblea

Legislativa de Cundinamarca, dispuso el trámite a seguir en relación con legados, asignaciones o donaciones hechas a los establecimientos de beneficencia, al igual que autorizó a la Junta de Beneficencia para disponer de los bienes de los establecimientos por ella administrados (art. 5), siempre que en cada caso se obtuviere el consentimiento del gobernador. Pero importa igualmente esta ley, en cuanto confiere personaría (art. 7º.) a los Síndicos, Tesoreros o Recaudadores de los establecimientos de beneficencia y caridad, para reclamar en juicio o fuera de él los bienes, rentas, cánones y pensiones pertenecientes a tales establecimientos. Se les da en esta ley representación judicial y extrajudicial a los síndicos para la defensa de los intereses de los establecimientos de beneficencia, manteniendo la junta la capacidad de disposición, previo consentimiento del gobernador y siguiendo para la venta el sistema de remate público con observancia del mismo trámite exigido para la enajenación de bienes del Estado (art. 7). Ya en este siglo y bajo el nuevo régimen unitario, perteneciendo los bienes de los antiguos Estados soberanos a los departamentos como nuevas reparticiones administrativas (art. 184 C. N.); la Asamblea de Cundinamarca empieza a regular el tema de los establecimientos de beneficencia y caridad siguiendo el mismo lineamiento trazado por la antigua Asamblea Legislativa de Cundinamarca y manteniendo la Junta General de beneficencia creada por la Ley de 15 de agosto de 1869.

Mediante ordenanza número 3, de abril de 1911 la Asamblea de Cundinamarca, dispone la construcción de un edificio para la beneficencia autorizando a la junta general para tal efecto, con el objeto de reunir en él "los asilos de enajenados y locos y de indigentes de ambos sexos". A la sazón el asilo de locos operaba en un edificio conocido con el nombre de Convento de San Diego el cual había sido cedido por el Congreso de los Estados Unidos de Colombia mediante Ley 23 de 19 de mayo de 1870 a la ciudad de Bogotá con la condición resolutoria de utilizar el mencionado edificio para asilo de inválidos y pobres desamparados o para el uso de cualquiera otro establecimiento de beneficencia o caridad; el edificio revertiría al gobierno nacional en caso de no cumplirse la condición establecida. Posteriormente, mediante Ley 23 de 24 de mayo de 1879, el Congreso de los Estados Unidos de Colombia cedió la propiedad del llamado "Convento de San Diego" al Estado de Cundinamarca con el exclusivo uso de mantener en él un asilo para indigentes y locos, y con la condición que en caso de venta no se podría distraer su producido a objeto distinto que no redundara en beneficio único y exclusivo del asilo (art. 1). En el artículo 2 de esta ley autoriza al ejecutivo nacional para completar el edificio destinado al Hospital San Juan de Dios en la ciudad de Bogotá, mediante la compra de dos casas existentes en la misma manzana que ocupaba el edificio. Esta manzana no es otra que la sede que ocupaba el Hospital entre las calles 11 y 12 y carreras 9ª. y 10ª. de Bogotá; entra

en esta ocasión el Estado a negociar unos bienes para dotación del Hospital, lo que permite reafirmar la falta de autonomía y entidad jurídica del Hospital sometido a las reglamentaciones del antiguo Estado soberano de Cundinamarca y posteriormente a los del Departamento de Cundinamarca. Volviendo a la ordenanza número 3, de abril 11 de 1911 la asamblea autorizó a la Junta de beneficencia y al gobernador (art. 3) para gestionar la cesión gratuita de departamento, del lote de terreno situado al sur de Bogotá y conocido con el nombre de molino de la Hortúa" con todas sus dependencias y anexidades e igualmente autorizó al gobernador para vender el asilo de San Diego dentro de las condiciones señaladas en la Ley 23 de 1879. La Ley 63, de noviembre 25 de 1911, efectivamente cede a perpetuidad por parte de la NACION al Departamento de Cundinamarca el terreno) y las construcciones denominados El Molino de la Hortúa con todas sus dependencias y anexidades, con destino a la construcción de edificios adecuados para establecer manicomios y asilos de indigentes. Se construirá allí el edificio de que trata la ordenanza número 3 de 1911. Con posterioridad la Ley 47 de 1919 modificó la 63 de 1911 autorizando al departamento para destinar el terreno denominado Molino de la Hortúa, a la construcción de un Hospital a condición que éste quedará "como anexidad y complemento del Hospital San Juan de Dios" (art. 1); establece igualmente la Ley 47 de 1919 en su artículo primero como segunda condición, que el valor del terreno donde se construirá el hospital sea pagado por el Hospital

San Juan de Dios y este se aplique a la adquisición de un terreno adecuado para la construcción de edificios para manicomios. La Ley 48 de 1923 modificó esta condición en el sentido que el Hospital San Juan de Dios reembolse al asilo de locos de Bogotá el valor del terreno que se adquiera para la construcción de dichos asilos. Obsérvese cómo a pesar de darle la ley un tratamiento de independencia y autonomía tanto al hospital como al asilo de locos e incluso darles un cierto carácter de personas jurídicas, derivado de esa autonomía que aparentemente les reconoce, es lo cierto que tal tratamiento proviene de la forma como se administran los establecimientos de beneficencia y caridad en la medida en que cada uno tiene atribuido un patrimonio y unos bienes, pero los cuales no determinan su capacidad como sujetos de derechos y obligaciones, ya que es la junta general de beneficencia y los síndicos respectivos quienes pueden administrar y disponer de tales bienes, como se ha visto. Esa independencia de tratamiento en el aspecto patrimonial no solo del hospital sino de los otros entes de beneficencia del departamento se explica igualmente en la poderosa razón de evitar la mezcla de bienes que están afectos a cada cual e incluso impedir que se disminuya o refunda la capacidad patrimonial de uno en beneficio de otro o de otros. Que el Hospital San Juan de Dios no es persona jurídica autónoma, y que pertenece al departamento, lo reitera la ordenanza No. 37 de 1912 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, la cual al reglamentar nuevamente las atribuciones de la Junta General de Beneficencia, en su artículo 2 señala

como establecimientos de beneficencia a cargo de la junta: "El Hospital San Juan de Dios y sus dependencias; el hospicio, los asilos de locos o indigentes de ambos sexos, y los de mendigos". Como la Ley 47 de 1919 había autorizado al departamento a construir un hospital en el terreno denominado "Molino de la Hortúa", la Asamblea de Cundinamarca autorizó a la Junta General de beneficencia mediante ordenanza No. 48 de 17 de mayo de 1919, la terminación del edificio para el hospital (art. 2) y la adaptación de las construcciones existentes para el mismo fin. Igualmente autorizó a la misma junta para "vender en las mejores condiciones posibles las fincas raíces que posee el hospital San Juan de Dios, y para que invierta su producto en la construcción de los edificios para el Hospital en el "Molino de la Hortúa". Estando en construcción el hospital, la ordenanza No. 85 de 1920, autorizó al gobernador y a la Junta General de Beneficencia para adquirir empréstitos destinados a financiar la construcción y terminación de las obras del nuevo hospital San Juan de Dios, confiriéndoles facultad para dar como garantía aquellas, ove consideraran menos gravosas para la beneficencia e incluso hipotecar fincas de propiedad del hospital (art. 9), obviamente la ordenanza al hablar de bienes de propiedad del hospital se está refiriendo a aquellos que le están afectos pero cuya administración y disposición corresponde a la junta como antes se expuso. La, ordenanza número 51, de mayo 11 de 1921, reitero nuevamente que el hospital San Juan de Dios es un establecimiento de

beneficencia que depende de la junta general del ramo (art. 14) siguiendo los lineamientos ya establecidos, según los cuales el Hospital San Juan de Dios es un ente sin personería que forma parte de la Beneficencia de Cundinamarca. Se puede afirmar que el hospital aun cuando posee un patrimonio el cual proviene de las sucesivas donaciones y legados así como de las ventas y compras que con base en estas se han efectuado, no goza de personara y menos aún de autonomía que le permita actuar en el camino del derecho; el carácter de establecimiento de beneficencia dependiente de la junta general de beneficencia de Cundinamarca le ha sido reconocido por la antigua Asamblea Legislativa de Cundinamarca (Ley de 15 de agosto de 1869) bajo el régimen federal, y por la actual asamblea bajo el nuevo régimen unitario (ordenanza Nº. 37 de 1912, ordenanza, Nº. 65 de 1919, art. 1) siendo aquella la encargada de administrar los bienes cuya destinación específica siempre ha respetado, máxime si se tiene en cuenta que los actuales terrenos sobre los que se encuentra construido, incluidos algunas edificaciones le fueron cedidos por la Nación al Departamento. Si bien el hospital hubo de pagar el lote para el asilo de locos, ello se debió a que inicialmente la Ley 63 de 1911, como atrás se explicó, cedió el Molino de la Hortúa para la construcción de edificios adecuados para establecer manicomios y asilos de indigentes; ley que posteriormente fue modificada por la Ley 47 de 1919 que autorizó allí la construcción del hospital. Como este último se construiría

sobre un terreno cedido al departamento sin hacer erogación alguna, tanto la Ley 47 de 1919 como la 48 de 1923 que la modificó, a manera de compensación dispusieron que el hospital corriera con los gastos de adquisición de un lote de terreno para construir el asilo de locos, institución de beneficencia que fue la inicialmente beneficiada con la cesión del Molino de la Hortúa. Y es que la falta de autonomía del Hospital siempre ha sido una constante a través de su historia, no aparece, al menos en los documentos anexados a la consulta, signo alguno que permita evidenciar los rasgos característicos de las personas jurídicas o algunos que permitan llegar a tal conclusión. Hasta qué punto se evidencia la falta de entidad jurídica del Hospital San Juan de Dios, que la ordenanza número 30 de 1919 señala los límites contractuales a que están sometidos los síndicos de los establecimientos de beneficencia del departamento; igualmente mediante Ordenanza número 37 de 1937 la Asamblea creó el cargo de síndico general administrador en quien delegó la personaría legal de todos los establecimientos de beneficencia y le asignó funciones al igual que las dependencias necesarias para el desarrollo de los mismos (art. 4º., siguientes). Con posterioridad a estas normas, no se han traído a la Sala más antecedentes relacionados con el Hospital San Juan de Dios, pero de lo reseñado puede concluirse que el hospital es un establecimiento de beneficencia, que no institución de utilidad común o fundación, perteneciente a la beneficencia del departamento de Cundinamarca cuyo objeto lo ha constituido la prestación de servicios hospitalarios para personas indigentes o de escasos recursos.

Con posterioridad la beneficencia de Cundinamarca fue transformada en establecimiento público del orden departamental, según se desprende del Decreto Nº. 01357 de 1974 expedido por el gobernador de Cundinamarca en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la Ordenanza Nº. 12 de 1973. Sin embargo esta transformación en organismo autónomo del orden departamental en nada afecta lo aquí expuesto, por cuanto dentro de las funciones de la junta general de la beneficencia, como órgano directivo, se encuentra la de "fijar la orientación y reglamentación que debe darse a cada uno de los establecimientos que dependen de ella. . ." dentro de los cuales está el hospital San Juan de Dios. Ahora bien, el Decreto ejecutivo 1374 de 1979 expedido por el Ministro de Gobierno, Delegatario de funciones presidenciales, por el cual se "adoptan los estatutos de la fundación San Juan de Dios" y señala que la institución creada por Fray Juan de los Barrios y Toledo en 1564 es una institución de utilidad común con el carácter de fundación y le somete a las normas del Código Civil, viola claramente los artículos 5 y 7 del Decreto ley 3130 de 1968. En efecto como ya atrás se dejó expuesto las instituciones de utilidad común o fundaciones han sido definidas como personas jurídicas creadas por iniciativa particular, por cuanto surgen libremente dentro del marco de la autonomía de la voluntad - al menos gran parte de ellas - , para desarrollar objetos afines a aquellos de interés general que persigue el Estado. De allí que igualmente las normas citadas le den el carácter de establecimiento

público a aquellos entes que con las mismas características sean creados por la ley. Sin embargo, el Decreto 1374 no encuadra en ninguno de estos supuestos, ya que sin tener carácter legislativo resulta creando una fundación sometida a las normas del derecho privado. De otra parte al intentar sustraer del patrimonio no solo del departamento de Cundinamarca sino de la beneficencia de Cundinamarca, establecimiento público del orden departamental, los bienes que les pertenecen, viola los artículos 183, 184, 187 - 6 de la Constitución Nacional entre otros. De allí que la Sala en punto de este decreto, no lo haya tenido en cuenta (art. 215 C. N.) para el estudio cae la naturaleza jurídica del Hospital San Juan de Dios.

VI. Al ser el Hospital San Juan de Dios un ente perteneciente a la beneficencia de Cundinamarca, los trabajadores a su servicio son trabajadores de la beneficencia y por tanto tienen el carácter de empleados departamentales, al servicio de un establecimiento público del orcen departamental. En este orden de ideas y por pertenecer el hospital a la beneficencia y atender un servicio de salud, como es de público conocimiento, ésta se encuentra adscrita al sistema Nacional de Salud, en cuanto hace al servicio prestado por el hospital, y debe someterse a los lineamientos trazados en los Decretos leyes 056 y 356 de 1975 cuya observancia se impone a quienes presten servicios de salud.

VII. Finalmente, desea la Sala dejar constancia expresa que mediante auto de diecisiete de abril de 1985 se solicitó "copia de la Ordenanza Nº. 47 de 1959 de la Asamblea de Cundinamarca", y "constancia sobre la Personería Jurídica del

Hospital San Juan de Dios o certificación sobre la falta de tal reconocimiento", sin que tales documentos hubieran sido traídos para ser tenidos en cuenta por la Sala.