CE-SC-RAD1985-N2206

HOSPITAL GENERAL DE MEDELLIN. CONTROL FISCAL. - Presupone la vigilancia de la gestión fiscal, la actividad que cumple y la finalidad propuesta, una y otra vinculadas al servicio público de salud. SISTEMA NACIONAL DE SALUD. 1. Todas las personas jurídicas de derecho Público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del Estado, son entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud y es condicionamiento de recibo de tales aportes la observancia de las disposiciones de dicho sistema (art. 37 del Decreto 56 de 1975). 2. Régimen legal de derecho público de los servicios seccionales de salud (art. 20 del Decreto 350 de 1975). 3. Régimen de adscripción de las entidades que prestan servicios, de salud. 4. Control y evaluación de las inversiones en salud. 5. Estatuto de personal del Sistema Nacional de Salud. 6. Creación, supresión y fusión de empleos de los organismos y entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud. CONTROL FISCAL. De los departamentos y municipios corresponde a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto a contralorías municipales. SERVICIO DE SALUD PUBLICA. Es de carga de la Nación, como quiera que satisface una necesidad de carácter general, de modo permanente y continuo, con sujeción a un régimen jurídico especial. Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil, - Bogotá, D. E., julio veinticinco de mil novecientos ochenta y cinco. (Consejero ponente: Doctor Osvaldo Abello Noguera).

Referencia: Consulta. Radicación N°. 2206.

El señor Ministro de Gobierno, doctor Jaime Castro, formula la siguiente consulta: "De manera atenta y a solicitud del señor Contralor Municipal de Medellín, me permito consultar a esa honorable Corporación, sobre algunos aspectos que han ofrecido dudas en relación con el control fiscal que deben ejercer las Contralorías, General de la Nación, Departamentales y Municipales a las siguientes entidades: a) Sociedades de orden municipal creadas con la participación exclusiva de entidades públicas de diferente orden (art. 4º. del Decreto ley 130 de 1976); b) Sociedades de economía mixta del orden municipal; e) Corporaciones y fundaciones de participación mixta (art. 6º. del Decreto - ley 130 de 1976). Por lo anterior y en relación con las inquietudes de los literales a) y b), me permito hacer las siguientes consideraciones, las cuales parten de la base de que si los funcionarios y corporaciones públicos, sólo pueden hacer aquello que les está expresamente permitido y no existiendo ninguna norma positiva que les asigne directamente el control fiscal de estas entidades a las Contralorías Departamentales y Municipales, se presentaría, si no un vacío, cierta confusión que sería importante aclarar. Establece el artículo 59 de la Constitución Política que "la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración corresponde a la Contraloría General de la República", mientras el artículo 190 de la misma prescribe que la "vigilancia fiscal de los departamentos y municipios corresponde a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto a las contralorías municipales". Como puede verse ya no se trata del concepto amplio de

administración, sino del restringido sobre departamentos y municipios, personas jurídicas que responden a nociones precisas de los entes territoriales previstos en el articulo 5º. de la Constitución, muy diferentes a las sociedades que se crean con participación total de entidades estatales o con aportes de éstas y del sector privado. Tanto la Ley 20 de 1975 como la jurisprudencia del honorable Consejo de Estado son claras cuando definen el tipo y la forma de ejercer la vigilancia fiscal a las empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta y similares del orden nacional, pero tratándose de estas mismas entidades del orden municipal no ha ocurrido lo mismo, puesto que se tiene en duda, sobre qué organismo fiscalizador debe ejercer esa vigilancia, si la Contraloría General de la República, la Departamental o la Municipal, dado que al momento de su creación se les ubicó como pertenecientes a determinados municipios, en los términos del Decreto 3130 de 1968.

Cabe preguntar aquí:

A. Entidades descentralizadas en general. 1. ¿Por vocación o inspiración doctrinaria se aplicarían 'mutatis mutandi', los principios y formas de control establecidos en la Ley 20 de 1975, ejerciendo dicha vigilancia las contralorías departamentales y municipales, según el orden a que pertenezcan? 2. ¿Como consecuencia de lo anterior, en las empresas industriales y comerciales del Estado, en las sociedades de economía mixta con más de 50% del capital estatal, y en las asociaciones y fundaciones entre entidades públicas, tendrá aplicación el control posterior previsto en el artículo 5º. de la norma citada? 3. ¿Estarían estas sociedades sometidas a un control ejercido por el Revisor

Fiscal, elegido por la asamblea general en forma autónoma? (sin temas de alguna Contraloría). 4. ¿En el evento de ser la sociedad del orden municipal, no obstan. te ser el mayor accionista una entidad del orden nacional, tendría algún significado para efectos del control fiscal? 5. ¿A qué organismo compete ejercer el control fiscal de las corporaciones o fundaciones de participación mixta, consagradas en el artículo 5º. del Decretoley 130 de 1976, y cómo se llevaría a efecto dicho control?

B. Establecimiento público denominado Hospital General de Medellín.

Fue creado por el Acuerdo N°. 18 de 1949 del Concejo Municipal de Medellín corno Clínica de Maternidad cambiándole su denominación por la de Hospital General de Medellín, mediante Resolución No 008 de 1974 emanada de la Junta Directiva del mismo. En cumplimiento a lo dispuesto por el Decreto - ley 056 de 1975 hace parte del Sistema Nacional de Salud a través del Servicio Integrado de Salud de Antioquia; y actualmente quedó incorporado al Instituto Metropolitano de Salud de Medellín 'METROSALUD' de conformidad con lo previsto en el Acuerdo N°. 36 de 1984 dictado por el Concejo de ese municipio. El Contralor municipal de Medellín consulta qué organismo debe ejercer el control ósea del Hospital en virtud de que, según su creación es un establecimiento público del orden municipal a cuyo presupuesto el municipio importa el 52%, de sus ingresos en la presente vigencia y, además forma parte del Sistema Nacional de Salud, circunstancia que, según concepto emitido por la Contraloría General de la República, lo somete a la aplicación de los

artículos 2º. y 3º. de la Ley 20 de 1975.

Por lo expuesto se pregunta: ¿Siendo el Hospital General de Medellín un establecimiento público municipal, es procedente que la Contraloría General de la República ejerza el control fiscal integral de esa entidad, o por el contrario, dicho control corresponde a la

Contraloría Municipal de Medellín?”.

Considera la Sala: La dirección del Sistema Nacional de Salud, básica en su organización a nivel nacional, seccional o local, presupone la adscripción al sistema de las entidades creadas por ley, ordenanza o acuerdo que presten servicios a la comunidad.

No comprende esta adscripción aspectos diferentes de la constitución y funcionamiento del Sistema por tanto, su efecto deja intactas la adscripción estrictamente administrativa originariamente dispuesta respecto de una u otra entidad como también aspectos regulados con autonomía o en común para todas las entidades por razón de su naturaleza misma o ejercicio de determinadas funciones. Tampoco la dependencia técnica del Ministerio de Salud que implica "vigilar y el ejercicio presupuestal" de cada una de las entidades adscrito al Sistema por parte del Ministerio de Salud Pública, ni las funciones especificas de vigilancia y control que realizan los servicios seccionales de salud sustituyen la vigilancia y control fiscal atribuidos al funcionario correspondiente, dentro del sistema de descentralización administrativa y control permanente, de la gestión el fiscal que más que una dependencia técnica configura la permanente y homogénea articulación del sistema político - administrativo vigente y constituye en el ramo fiscal regla general de administración. El régimen legal de derecho público de los servicios seccionales de salud determinado por el artículo 20 del Decreto 350 de 1975, implica que las Juntas

de los Hospitales o de las entidades que sean adscritas al Sistema, sometan sus planes, programas y proyectos de presupuesto a la aprobación de la Unidad Regional (art. 28) y la ejecución de los mismos, a las políticas, normas y prioridades que señalan los organismos de dirección del Sistema (art. 29). Idéntica sujeción implica, cuando se trata de establecimientos públicos que funcionan como entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud en sus diferentes niveles seccionales y locales, cualquiera que sea su denominación y régimen legal (art. 3º., Decreto 670 de 1975). También el régimen de adscripción de las entidades que prestan servicios de salud imponen la sujeción de sus actividad es a las disposiciones que regulan los sistemas nacionales de inversión, suministros, planeación, información personal e investigaciones y las demás que se implanten para el desarrollo del sistema (art. 4º., Decreto - ley 356 de 1975). La ley define estos subsistemas como el conjunto de unidades y dependencias del Sistema Nacional de Salud en sus niveles nacional, seccional y local, cuyas actividades estén delicadas a los campos específicos enunciados (art. 2º., Decreto 056 de 1975). En relación con el subsistema nacional de inversión el Ministerio de Salud Pública cumple la función de establecer mecanismos para la programación, control y evaluación de las inversiones en salud, función de la cual son correlativas las de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales, de cumplir tales normas y vigilar la ejecución de los programas en la jurisdicción respectiva (arts. 5º., 6º. y 7º., Decreto 526 de 1975).

La misma relación se establece con los Sistemas de Información, Planeación, Suministros y demás, Previniendo expresamente los artículos 18, 24 y 30 del citado Decreto - ley 526 de 1975 un control y vigilancia del destino y utilización de los suministros en las entidades que prestan servicios de salud y la destinación de aportes provenientes del erario público para la formación y capacitación. d - personal y para investigaciones en salud, de acuerdo con las prioridades que señale el Ministerio de Salud Pública. En aspectos no contemplados específicamente por el Decreto - ley 694 de 1975 - Estatuto de Personal del Sistema Nacional de Salud - prescribe el artículo 102 del mismo, que apliquen las leyes vigentes para la administración de personal de la Rama ejecutiva (art. 208, Decreto 1468 de 1979). Dicho estatuto regula la administración de personal de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud, de las entidades o autorizada su creación por la ley de la RepúbIica, ordenanza departamental o acuerdo, con excepción del personal del Ministerio de Defensa que preste servicios de atención médica (art. 1º. ibídem). La creación, supresión y fusión de empleos de los organismos y entidades adscritos al Sistema Nacional de Salud se cumple conforme a la Constitución Nacional, la ley y los estatutos de cada entidad (art. 8º., Decreto 1468 de 1979). De acuerdo, también con la Constitución, la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos y municipios corresponde a las Contralorías Departamentales, salvo lo que la ley determine respecto a Contralorías Municipales (art. 190 ibídem).

La Ley 20 de 1975, por la cual se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal, tiene determinado en su artículo 6º. que "en las capitales de departamento, la Contraloría General de la República, podrá establecer, de acuerdo con las contralorías territoriales, grupos de examen de las cuentas en que se incorporen dineros nacionales y dineros territoriales. Los avisos y providencias calificativas de dichas cuentas deberán llevar la firma de los delegados de las contralorías que intervengan en el examen". Todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del Estado, son entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud y es condicionamiento de recibo de tales aportes la observación de las disposiciones de dicho Sistema (art. 37, Decreto 56 de 1975). La categoría de establecimiento público del orden municipal del Hospital General de Medellín, para efectos del régimen de derecho público al cual está sujeto, de por sí presupone la vigilancia de su gestión fiscal sin que incida su naturaleza administrativa de ente descentralizado, sino sólo la actividad que cumple y la finalidad propuesta, una y otra vinculadas al servicio público de salud. Por su índole y trascendencia en el desarrollo y bienestar de la comunidad, el servicio de salud pública es de cargo de la Nación, como quiera que satisface una necesidad de carácter general, de modo permanente y continuo, con sujeción a un régimen jurídico especial, no a normas de aplicación y obligatoriedad meramente regional o local, según lo destacó en fallo de 21 de agosto de 1975 la Corte Suprema de Justicia (G. J. Tomo CL2 y CL3,

números 2393 - 94, pág. 138). La sujeción, por tanto, de las entidades con régimen de derecho público a los planes y programas, normas, técnicas, revisión de sus actos y dirección conjunta del Sistema Nacional de Salud, resulta de la adscripción al mismo, dispuesta por la ley con fines de unidad y eficiencia en la prestación de un servicio, aunque la entidad como tal no pierda su naturaleza e identidad administrativas, sus competencias, su organización, su capacidad patrimonial y operativa. No se trata, en consecuencia, de traspaso de servicios de la Nación por la concurrencia de su prestación con las entidades territoriales, sino de la integración del servicio de salud o administración interrogantes del mismo, sin perjuicio de la autonomía que constitucionalmente les corresponda, desde el punto de vista político - administrativo a dichas entidades; ajustando desde luego a la ley las regulaciones de ordenanzas y acuerdos como lo prescriben los artículos 187 y 197 de la Constitución. Esto lo demuestra la regulación más reciente del Concejo Municipal de Medellín, mediante Acuerdo Nº. 36 de 1984 que reconoce a "METROSALUD" - Instituto Metropolitano de Salud de Medellín - el carácter de organismo adscrito al sistema Nacional de Salud en los términos del artículo 5º. del Decreto 356 de 1975 Y ordena que adelante su actividad de acuerdo con las políticas y normas del mismo sistema y ajustada a la estructura por éste establecida (arts. 2º., y 3º.), al mismo tiempo que señala al Hospital General de Medellín como Dependencia Técnica y Normativa de "METROSALUD" (art.

10). El Contralor General de Medellín señala además, corno aporte del municipio al Hospital General más del 52% de sus ingresos, lo que implica que incorpora en sus cuentas un 48% restante, de dineros nacionales, presupuestados por el Ministerio de Salud. Dentro de la lógica de estas consideraciones resulta atendible, así mismo, la disposición del artículo 15 del Acuerdo citado, conforme al cual "el control fiscal de los bienes de 'METROSALUD' estará a cargo de la Contraloría General del Municipio de Medellín" y, obviamente, cualquiera otra disposición local y genérica sobre control fiscal de los establecimientos públicos del Municipio de Medellín, entre los Cuales se cuenta el Hospital General, cuya categoría sigue siendo idéntica a la de "METROSALUD" y cuyos bienes y gestión fiscal relativamente autónomos están desde luego sujetos a control fiscal permanente por parte de la Contraloría General del Municipio de Medellín, sin perjuicio del control ejercido por el Revisor Fiscal nombrado por la Junta Directiva. Sin embargo, si existen aportes nacionales para el Hospital del Municipio de Medellín, es claro que la Contraloría General de la República, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 20 de 1975, debe efectuar el control numérico legal conjuntamente de esos fondos con la Contraloría Municipal de esa ciudad. Este control numérico legal efectuado por las entidades fiscalizadoras, asegura la eficacia del manejo e inversión de los recursos. En estos términos se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Gobierno, doctor Jaime Castro. Transcríbase en copia auténtica.

Jaime Paredes Tamayo, Presidente de la Sala; Osvaldo Abello Noguera, Jaime Betancur Cuartas, Humberto Mora Osejo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.