CE-SC-RAD1986-N004

SINDICATOS. AUTONOMIA. - Convenios Internacionales números 87 y 98 de la O. I. T. ¿PUEDEN APLICARSE AL DERECHO DE HUELGA? Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., marzo veinte (20) de mil novecientos ochenta y seis (1986).

Consejero ponente: Doctor Jaime Betancur Cuartas.

Referencia: Consulta. Radicación número 004.

El señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social formula la siguiente consulta "acerca de la aplicación del artículo 2º del Decreto ley 080 de 1980, en concordancia con algunas disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo frente a los principios establecidos en los convenios internacionales números 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobados por las Leyes 26 y 27 de 1976; normas que han suscitado discrepancias en su, interpretación y aplicación por las aparentes contradicciones con las reglas que tradicionalmente ha previsto nuestra propia legislación, en especial, sobre las limitaciones al derecho de huelga. En efecto, la Constitución Nacional, artículo 18, ha consagrado el mencionado derecho, prohibiendo en los servicios públicos; y el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, con base en la norma constitucional define qué se entiende por servicio público y enmarca por vía de ejemplo, algunas actividades que tienen tal carácter. Por su parte, el Decreto - ley 080 de 1980, orgánico de la educación superior, expresa en su artículo 2º "La educación superior tiene el carácter de servicio público y cumple una función social. Su prestación está a cargo del Estado y

de los particulares que reciban autorización de éste". En cumplimiento del mandato constitucional contenido en la norma ya citada, que difiere a la ley la reglamentación del ejercicio del derecho de huelga, el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, prevé: "La suspensión colectiva del trabajo es ilegal en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando se trate de un servicio público. . . . Ahora bien, la Ley 26 de, 1976 que ratifica el Convenio número 87 de la Organización Internacional del Trabajo, dispone en su artículo 2º, "las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción". Dotando la ley en cita, de amplias facultades a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, para organizar sus actividades y acciones, surge la inquietud inicial en cuanto se refiere a la viabilidad de declarar o no ilegal una suspensión colectiva de trabajo, en un servicio público, para el caso de esta consulta, en el sector de la educación superior ', si se considera que, al tenor de la Ley 26 ello significaría una limitación a las libertades que consagra dicha ley".

La Sala considera y responde: El sentido principal de la consulta consiste en precisar si los convenios internacionales números 87 y 98 de la 0. I. T. inciden de manera directa sobre el derecho dé huelga de los trabajadores y particularmente de los vinculados a la educación superior, actividad declarada como servicio público por el artículo 29 del Decreto - ley 080 de 1980.

Colombia aprobó mediante la Ley 26 de 1976 el Convenio número 87 de la 0.

I. T. sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación y mediante la Ley 27 de 1976 el Convenio número 98 de la 0. I. T. sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva.

Estos instrumentos contienen normas fundamentales del derecho internacional del trabajo en lo relativo a la cuestión sindical. El convenio número 87, aplicable a los trabajadores en general, consagra la libertad sindical entendida como el derecho. de todos los trabajadores y empleadores a constituir libremente organizaciones sindicales, y a afiliarse y des afiliarse de ellas; el derecho a la autonomía sindical, entendida como el derecho de las organizaciones a redactar sus propios estatutos, a elegir sus representantes, a organizar su administración, a elaborar su programa de acción; el derecho a extender el campo de acción de las organizaciones sindicales mediante la posibilidad de constituir federaciones y confederaciones, así como la de afiliarse libremente a asociaciones internacionales de trabajadores y empleadores; el derecho de las organizaciones sindicales a obtener el reconocimiento de la personaría jurídica y el derecho de dichas organizaciones a no ser disueltas ni suspendidas por vía administrativa; la obligación de los trabajadores, los empleadores y las organizaciones a ejercer los derechos reconocidos por el convenio con respecto de la legalidad, la cual no menoscabará, ni será aplicada en forma que disminuye las garantías consagradas por el mismo. El convenio número 98 no se ocupó ya de las garantías sindicales frente al Estado como lo hizo el número 87 sino de la operancia de esas garantías

frente al empleador, y excluyó de su campo de aplicación a los funcionarios públicos. Este convenio establece la protección contra todo acto de discriminación en el empleo que pueda afectar la libertad sindical (prácticas desleales) y contra todo acto de injerencia patronal que busque la creación o sostenimiento de sindicatos patronales; prevé la creación de organismos que garanticen el respeto de los derechos sindicales y consagra el funcionamiento de procedimientos de negociación voluntaria con el objeto de hallar solución a los conflictos económicos por medio de convenciones colectivas de trabajo. De lo anterior se puede apreciar que no hay norma alguna en dichos convenios que trate del derecho de huelga. La norma concreta que cita la consulta y que corresponde al artículo 29 del convenio 87 consagra sólo el derecho a la autonomía de los sindicatos pero en ningún caso el derecho de huelga, instituto que tiene configuración propia y específica. El derecho de las organizaciones sindicales a formular su programa de acción, quiere decir que para el efecto dichas organizaciones pueden actuar con independencia plena del Estado y de los empleadores, pero obviamente sólo dentro de su respectiva esfera de acción, tal como ocurre con las demás asociaciones de derecho privado, que obra libremente sin que por ello puedan alterar o modificar los derechos que la ley otorga a los demás asociados. En consecuencia, no existe contraposición entre los referidos Convenios Internacionales de la 0. I. T. y el articulo 2º del Decreto 080 de 1980, que está vigente. Transcríbase, en sendas copias auténticas, al señor Ministro del Trabajo y

Seguridad Social, y al secretario jurídico de la Presidencia de la República. Eduardo Suescún Monroy, Presidente de la Sala; (con salvamento (le voto), Jaime Betancur Cuartas, Jaime Paredes Tamayo, Humberto Mora Osejo. Elizabeth Castro Reyes Secretaria. SINDICATOS. AUTONOMIA (Salvamento de voto). - Convenios Internacionales números 87 y 98 de la 0. I. T. ¿Pueden aplicarse al derecho de huelga? Contradicciones que pueden presentarse.

DERECHO DE HUELGA EN EL SECTOR DE ENSEÑANZA SUPERIOR: SERVICIO PUBLICO (Artículo 29 Decreto - ley 80 de 1980). DERECHO

DE HUELGA EN LA CONSTITUCION NACIONAL (art. 18). EDUCACION

SUPERIOR DE CARACTER PARTICULAR.

SALVAMENTO DE VOTO

Referencia: Consulta. Radicación número 004.

Respetuosamente, me permuto transcribir a manera de salvamento el texto del proyecto que, como ponente de esta consulta, presenté y que no obtuvo aprobación: "El sentido principal de la consulta consiste en precisar sí los convenios internacionales números 87 y 98 de la 0. I. T. inciden de manera directa sobre el derecho de huelga de los trabajadores y particularmente de los vinculados a la educación superior, actividad declarada como servicio público por el articulo 2º del Decreto - ley 080 - de 1980. 1, Colombia aprobó mediante la Ley 26 de 1976 el convenio número 87 de la

0. I. T. sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación y mediante la Ley 27 de 1976 el convenio número 98 de la 0. I. T. sobre el

derecho de sindicación y de negociación colectiva. Estos instrumentos contienen normas fundamentales del derecho internacional del trabajo en lo relativo a la cuestión sindical. El convenio número 87, aplicable a los trabajadores en general, consagra la libertad sindical entendida como el derecho de todos los trabajadores y empleadores a constituir libremente organizaciones sindicales y a afiliarse y des afiliarse de ellas; el derecho a la autonomía sindical, entendida como el derecho de las organizaciones a redactar sus propios estatutos, a elegir sus representantes, a organizar su administración, a elaborar su programa de acción; el derecho a extender el campo de acción de las organizaciones sindicales mediante la posibilidad de constituir federaciones y confederaciones, así como la de afiliarse libremente a asociaciones internacionales de trabajadores y de empleadores; el derecho de las organizaciones sindicales a obtener el reconocimiento de la personaría jurídica y el derecho de dichas organizaciones a no ser disueltas ni suspendidas por vía administrativa; la obligación de los trabajadores, los empleadores y las organizaciones a ejercer los derechos reconocidos por el convenio con respecto de la legalidad, la cual no menoscabará ni será aplicada en forma que disminuya las garantías consagradas por el mismo. El convenio número 98 no se ocupó ya de las garantías sindica les frente al Estado como lo hizo el número 87 sino de la operancia de esas garantías frente al empleador, y excluyó de su campo de aplicación a los funcionarios públicos. Este convenio establece la protección contra todo acto de discriminación en el empleo que pueda afectar la libertad sindical (prácticas desleales) y contra todo acto de injerencia patronal que busque la creación o

sostenimiento de sindicatos patronales; prevé la creación de organismos que garanticen el respeto de los derechos sindicales y consagra el funcionamiento de procedimientos de negociación voluntaria con el objeto de hallar solución a los conflictos económicos por medio de convenciones colectivas de trabajo. De lo anterior se puede apreciar que no hay norma alguna en dichos convenios que trate del derecho de huelga. La norma concreta que cita la consulta - y que corresponde al artículo 3º del convenio 87 - consagra sólo el derecho a la autonomía de los sindicatos pero en ningún caso el derecho de huelga, instituto que tiene configuración propia y específica. El derecho de las organizaciones sindicales a formular su programa de acción, quiere decir que para el efecto dichas organizaciones pueden actuar como independencia plena del Estado y de los empleadores, pero obviamente sólo dentro de su respectiva esfera de acción, tal como ocurre con las demás asociaciones de derecho privado, que obran libremente sin que por ello puedan alterar o modificar los derechos que la ley otorga a los demás asociados. Como los convenios nada dijeron sobre el derecho de huelga, no puede hablarse de contradicción entre el ordenamiento nacional y el ordenamiento internacionales del trabajo en lo referente a este instituto, en sí mismo considerado. Por otra parte, no sobra observar que, en torno a los otros derechos que sí aparecen consagrados en los convenios, seria dable hallar contradicciones, alguna de ellas con incidencia sobre el derecho de huelga, si bien proviene de otra garantía sindical. Tal el caso de la garantía establecida en el articulo 4º del convenio 87, según la cual los sindicatos no pueden ser objeto de

suspensión ni disolución por la vía administrativa y el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo que prevé lo contrario. En este punto debe plantearse y obtenerse la correspondiente armonización de la legislación nacional. En síntesis, la conclusión general sobre este primer punto es que los convenios 87 y 98 de la 0. I. T. aprobados por las leyes 26 y 27 de 1976 no cambiaron lo previsto por nuestro ordenamiento (art. 18 de la Constitución Nacional) sobre la existencia y la extensión del derecho de huelga. En cuanto al alcance del Decreto - ley 080 de 1980 con relación a este punto, debe observarse que tampoco varió el régimen sobre derecho de huelga existente hasta entonces para el sector de la enseñanza superior y consistente en que los empleados vinculados a las universidades públicas no pueden ejercer ese derecho al paso que sí pueden hacerlo los de las universidades privadas. Si bien el artículo .2º de dicho decreto declara a la enseñanza superior como servicio público, dicha declaración - vistos el texto del decreto y los antecedentes de la ley de autorizaciones - tiene más un sentido programático y académico que estructural y laboral. La intención del legislador no fue ciertamente hacer una reforma laboral y menos aún recortar el circuito de vigencia del derecho de huelga sino trazar unas pautas y establecer unos mecanismos en orden a hacer más eficaz y calificada la inspección y vigilancia que el Estado debe ejercer sobre la educación (art. 1º Ley 8º de 1979). Por otra parte, es preciso tener en cuenta que hoy la educación superior en Colombia, constituye servicio público en el sentido laboral del término previsto

en los artículos 18 y 62 de la Constitución Nacional cuando se presta a través de instituciones estatales y constituye una actividad particular de interés general cuando se presta a través de instituciones privadas. El artículo 18 de la Constitución contiene dos partes distintas. Una, que expresamente consagra el derecho de huelga y otra, que señala cómo puede reglamentarse ese derecho. La primera parte reconoce el derecho de huelga a todos los trabajadores, salvo a los de los servicios públicos. La segunda parte, autoriza la reglamentación del ejercicio de ese derecho (procedimiento para la declaración de huelga, etc.) y asigna esa función al legislador. Lo anterior pone de presente que el derecho de huelga no lo da la ley sino la Constitución directamente y que, por lo tanto, aquélla no puede desconocer o disminuir lo que ésta ha reconocido. La ley no puede indicar, en consecuencia, quiénes son los titulares del derecho de huelga sino limitarse sólo a proveer sobre los medios o procedimientos a través de los cuales, los titulares reconocidos por la Constitución pueden ejercer ese derecho. La Constitución al reconocer el derecho de huelga, hizo la salvedad de los servicios públicos. Es necesario tener en cuenta que esta restricción obra sólo para los servicios públicos esenciales no solo porque tratándose de una restricción la interpretación no puede ser extensiva sino porque la filosofía de ella radica en que esta garantía de la huelga, establecida en favor del interés colectivo de una pluralidad de trabajadores en vía de mejorar sus condiciones de trabajo, deja de ser reconocida Por el mismo ordenamiento constitucional solo cuando se trata de la preservación. de otro interés más alto, como es el

que tiene la sociedad en mantener la continuidad de aquellos servicios sin los cuales no podría existir como tal. Todo lo anterior sirve. para poner de presente que la educación superior de carácter particular es más un servicio privado reglamentado por el Estado que un servicio público en el sentido preciso que utiliza la Constitución para tratar las cuestiones laborales (arts. 18 y 62). Así se deduce también si se tiene en cuenta que ese sector y de manera singular sus relaciones de trabajo, aparecen más regidas por el derecho privado que por el derecho público.

En conclusión: 1º Los convenios internacionales aprobados por las Leyes 26 y 27 de 1976 no tratan del derecho de huelga; 2º El articulo 2º del Decreto - ley 080 de 1980 no tiene el alcance de excluir a los trabajadores de las universidades privadas del derecho de huelga".

Eduardo Suescún Monroy. Bogotá, D. E., marzo veintiuno (21) de mil novecientos ochenta y seis (1986).