CE-SC-RAD1986-N013

TUTELA ADMINISTRATIVA QUE LOS GOBERNADORES EJERCEN SOBRE LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS DE LOS MUNICIPIOS. ACTO LEGISLATIVO Nº 1 DE 1986. ARTICULO 4º. - La norma mantiene la tutela administrativa de legalidad que los gobernadores ejercen sobre los actos de los municipios pero la unifica en sus alcances al establecer el mismo sistema de control para los actos de los concejos y para los actos de los

alcaldes. TRIBUNAL COMPETENTE PARA VERIFICAR LA VALIDEZ DE

LOS ACTOS DE LOS ALCALDES. CONTROL DE SUPERVISION DE LOS ENTES CENTRALES SOBRE LOS JEFES DE LAS ADMINISTRACIONES MUNICIPALES (A. L. núm. 1 de 1986, inciso 3º, art. 3º). Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., marzo catorce (14) de mil novecientos ochenta y seis (1986).

Consejero ponente: Doctor Eduardo Suescún Monroy.

Referencia: Consulta. Radicación número 013.

El señor Ministro de Gobierno formula a la Sala la siguiente consulta: "El Acto Legislativo número 1 de 1986, por el cual se reforma la Constitución Política, en relación con las funciones asignadas a los gobernadores, prescribe: "Artículo 4º La atribución octava del artículo 194 de la Constitución Política quedará así: Revisar los actos de los consejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ¡legalidad remitirlos al tribunal competente para que decida sobre su validez". En relación con los acuerdos de los concejos Municipales la Ley 11 de 1986

dispuso: "Artículo 71. Los acuerdos expedidos por los concejos y sancionados por los alcaldes se presumen válidos y producen la plenitud de sus efectos a partir de la fecha de su publicación, a menos que ellos mismos señalen fecha posterior para el efecto. La publicación deberá realizarse dentro de los quince (15) días siguientes a su sanción". "Artículo 72. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos". "Artículo 73. Si el gobernador encontrara que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez". "Artículo 74. El gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcalde, personero y Presidente del consejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso". "Artículo 75. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: “1. Si el escrito reúne los requisitos, de ley, el Magistrado sustanciador

ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la Corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. "2. Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término 'no superior a diez (10) días. “3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir. Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno". Las normas transcritas dejan claramente establecido desde qué momento producen efecto los acuerdos de los consejos, y el trámite que debe seguir el Tribunal Administrativo para decidir sobre su validez, pero respecto de los actos de los alcaldes no existen normas legales expresas que definan con claridad idénticas situaciones. El Gobierno considera que los actos de los alcaldes tienen vigencia a partir de la fecha que se señale en ellos sin necesidad de que se haya efectuado la revisión por parte del gobernador, porque una interpretación contraria conduciría a desconocer la condición de jefe de la administración municipal que le atribuye al alcalde el artículo 2º del acto legislativo ya citado.

• Antes de la vigencia del Acto Legislativo número 1 de 1986, correspondía al gobernador revocar los actos de los alcaldes cuando al revisarlos los encontrara inconstitucionales o ¡legales, conforme al precepto del artículo 194, ordinal 8º de la Constitución Política, modificado recientemente por el Acto Legislativo número 1 ya citado.

Para efectos de otra pregunta que formula el Gobierno, vale la pena recordar que uno de los incisos del artículo 3º del Acto Legislativo número 1 tantas veces citado dice textualmente: "El Presidente de la República y los gobernadores, intendentes y comisarios, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán al alcalde del Distrito Especial y a los demás alcaldes, según sus respectivas competencias. La ley establecerá las sanciones a que hubiere lugar por el ejercicio indebido de esta atribución". A la luz de las disposiciones anteriores, se pregunta: 1. ¿La revisión que efectúa el gobernador a los actos de los alcaldes es necesaria para que éstos entren en vigencia?

2. Cuando el gobernador considera inconstitucionales o ¡legales los actos de los alcaldes, ¿cuál es el Tribunal competente para decidir sobre su validez y mediante qué procedimiento?

3. La facultad del Presidente de la República, de los gobernadores, intendentes y comisarios para nombrar y remover libremente al alcalde del Distrito Especial y los demás del país, ¿sólo puede ejercerse conforme a la ley que prevé el citado acto legislativo o, por el contrario, las limitaciones de dicha

ley sólo regirán frente a los alcaldes escogidos mediante el sistema de elección popular?".

La Sala considera y responde:

1. El artículo 4º del Acto Legislativo número 1 de 1986 dice: "La atribución octava del artículo 194 de la Constitución Política quedará así: "Revisar 'los actos de los consejos Municipales y de los alcaides y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez".

La norma mantiene la tutela administrativa de legalidad que los gobernadores ejercen sobre los actos de los municipios pero la unifica en sus alcances al establecer el mismo sistema de control para los actos de los consejos y para los actos de los alcaldes. En efecto el citado artículo 4º suprime la atribución que la norma modificada otorgaba al gobernador para revocar los actos de los alcaldes por motivos de inconstitucionalidad o de ilegalidad y establece, en cambio, que, cuando dichos motivos aparezcan en los actos de los alcaldes o en los de los consejos, unos u otros sean remitidos por el gobernador al tribunal competente para la verificación jurisdiccional de su validez. Termina así la facultad del gobernador de revocar los actos de los alcaldes y pasa dicha facultad a ser ejercida por los Tribunales a instancias del gobernador. Este sistema resulta lógico dentro de una reforma constitucional destinada a ampliar la autonomía municipal mediante los sistemas de la elección de los alcaldes y de las consultas populares. De nada habría valido dar independencia política al jefe de la administración municipal a través de la

elección popular, si sus actos no quedan fuera de la posibilidad de revocación del gobernador y bajo la protección de los procedimientos judiciales, tal como la tienen desde 1.910 los actos de los consejos. Además esta tutela administrativa de, legalidad está establecida para que los gobernadores tengan completa y oportuna información sobre los actos Municipales y puedan velar por su juridicidad en orden a asegurar la vigencia del ordenamiento constitucional y legal en todos los distritos Municipales de la República. Ahora bien, en relación con el primer punto de la consulta debe afirmarse que el control de tutela jurídica sobre los actos de los alcaldes es sólo una consecuencia de la existencia y obligatoriedad del acto. Consecuencia que se traduce en el deber del alcalde de enviar el acto al gobernador y en el deber del gobernador de revisar el acto y de pedir su anulación en caso de encontrarlo contrario a la Constitución o a la ley. El control de tutela de legalidad se ejerce a posteriori, cuando el acto objeto de revisión existe ya a plenitud, con todas las características que le son propias.

2. En cuando a la segunda pregunta sobre el Tribunal competente para verificar la validez de los actos de los alcaldes, resulta clara la competencia del Tribunal Administrativo del lugar, según se deduce del artículo 4º del Acto legislativo número 1 de 1986.

Los artículos 72º a 75 de la Ley 11 de 1986 regulan el procedimiento relativo a la revisión de los acuerdos Municipales por el gobernador y a la verificación de sus observaciones por el Tribunal. La ley no se ocupó de la revisión de los actos de los alcaldes según lo prescrito por el artículo 4º del Acto Legislativo

número 1 de 1986, no obstante que fue promulgado cuando ésta ya estaba vigente. Por consiguiente, la Sala estima que la revisión de los actos de los alcaldes debe surtirse en los términos de la mencionada reforma constitucional. En efecto, la norma atribuye al gobernador la facultad de revisar los actos "de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o de ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez". Lo que significa que el gobernador debe enviarlos al Tribunal Administrativo del lugar, acompañados de escrito en el que formule sus observaciones al respecto, sin necesidad de cumplir otros requisitos. El Tribunal debe revisar esos actos, de plano sin ulterior recurso.

3. Como consecuencia de la reforma de la elección popular de los alcaldes establecida en el articulo l del Acto Legislativo número 1 de 1986, el inciso 3º del artículo 3º del mismo acto introdujo en sustitución del actual control jerárquico un control de supervisión de los entes centrales sobre los jefes de las administraciones Municipales, consistente en la facultad de decretar la suspensión o la destitución de los alcaldes, conforme a los casos que taxativamente señala la ley.

Esta facultad, tal como lo indica el texto de la norma constitucional, sólo puede ser ejercida en la forma que expresamente lo establece la ley, y naturalmente sólo puede tener aplicación con relación a los alcaldes elegidos popularmente. Antes de la primera elección de alcaldes, prevista en la reforma para el segundo domingo de marzo de 1988, los funcionarios seguirán siendo funcionarios de libre nombramiento y remoción, conforme al ordenamiento

actualmente vigente. Queda en estos términos absuelta la anterior consulta. Transcríbase en copia auténtica. Eduardo Suescún Monroy, Presidente de la Sala; Jaime Betancur Cuartas, Humberto Mora Osejo, ausente; Jaime Paredes Tamayo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.