CE-SC-RAD1986-N067

CARRERA ADMINISTRATIVA.

La carrera administrativa que se estructura en el Decreto 2400 de 1968, a partir del artículo 40, se circunscribe al ámbito nacional, con exclusión de los aspectos departamental y municipal, según la expresa derogatoria prescrita en el artículo 65. si se pretendiere extender el servicio civil y la carrera administrativa nivel seccional, departamental y municipal, ello es competencia de nueva ley del Congreso Nacional, ya en forma directa, o por medio de legislador extraordinario. Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., dieciséis de septiembre de mil novecientos ochenta y seis.

Consejero ponente: Doctor Jaime Betancur Cuartas.

Referencia: Consulta. Radicación Nº 067.

El Ministro de Gobierno formula a la Sala de Consulta y Servicio Civil, la siguiente consulta: Fundamentos de la consulta: Las disposiciones legales que dan lugar a la consulta, son las siguientes: El Decreto - Ley 1732 de 1960, expedido invocando las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 19 de 1958, constituyó un completo estatuto de la Carrera Administrativa tanto para el orden nacional, como para el orden departamental y municipal. Al expedirse el Decreto - Ley 2400 de 1968, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 65 de 1967, se reguló de manera muy completa el régimen de personal de la administración pública e inclusive se desarrolló un estatuto de carrera administrativa. Considerando que dicho Decreto sustituía íntegramente el Decreto - Ley 1732 de 1960, se dispuso (Art.

65), que éste último quedaba derogado, excepto en sus artículos 178 y 179. Luego de expedido el Decreto - Ley 2400 de 1968, se tuvo la opinión mayoritaria (que posteriormente adoptó el honorable Consejo de Estado), de que la ley de facultades extraordinarias que amparaba dicho Decreto, sólo habilitaba al Gobierno para regular el régimen de personal de orden nacional y que por lo tanto, ni él se había referido ni podía cobijar a los empleados de orden departamental y municipal. La preocupación constitucional de corregir un posible exceso en el uso de las facultades extraordinarias, inspiró la norma del Decreto - Ley 3074 de 1968, que al modificar el artículo 65 del aludido Decreto 2400, salva de las derogaciones en él contenidas, todas las disposiciones del Decreto 1732 de 1960 "Que hace relación a los empleados del orden departamental y municipal". Hay quienes, invocando el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, consideran que el Decreto 3074 de 1968 no poca restablecer la vigencia de las normas del 1732 de 1960 en lo concerniente al orden departamental y municipal, pero es evidente, por otra parte, que el aludido 3074 no hace una mera referencia al 1732 ni constituye una simple mención por inadvertencia o descuido de un estatuto derogado, sino que expresa la inequívoca, clara y precisa voluntad política del legislador extraordinario de restablecer la vigencia de disposiciones que (en ese caso sí por inadvertencia), aparecían como derogadas en el Decreto 2400, sin gozar de facultades extraordinarias para ese efecto. De lo expuesto se desprende además, que al aceptar la tesis según la cual

el Decreto - Ley 3074 de 1968 no podía restablecer la vigencia de las normas equivocadamente derogadas por el 2400, en relación con los empleados del orden departamental y municipal, entonces se incurriría en una situación contradictoria, así: el Decreto - Ley 2400 de 1968 no podía aplicarse conforme al criterio mayoritario, aún en el Consejo de Estado, sino únicamente a los empleados del orden nacional, pero la derogatoria de normas sobre el orden departamental y municipal que por simple inadvertencia alli se dispuso si sería aplicable aún frente a normas posteriores y de igual jerarquía (Decreto 3074 de 1968), que expresan inequívocamente una voluntad legislativa en contrario. En síntesis, los departamentos y municipios se quedarían sin su régimen “ sobre servicio civil y carrera administrativa “ con base en una norma inconstitucional , no obstante la voluntad del legislador extraordinario de corregir el exceso en el uso de facultades en que había incurrido.

Se consulta: ¿Se encuentran vigentes las normas sobre servicio civil y carrera administrativa para los "empleados del orden departamental y municipal" contenidas en el Decreto - Ley 1732 de 1960?

La Sala considera y responde:

1. El Plebiscito de diciembre 1º de 1957 en sus artículos 5º y 7º hace

reiteración de la carrera administrativa. En el artículo 5º expresa: "El Presidente de la República, los Gobernadores, los Alcaldes, y en general todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerla sino dentro de las normas que expida el

Congreso, para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro o despido".

2. La Constitución Nacional atribuye al Congreso Nacional en el articulo 76,

numeral 10, dictar las normas correspondientes a la carrera administrativa.

3. La Ley 19 de 1958, en su artículo 6º dispuso, en consecuencia, que "se

organizarán el servicio civil y la carrera administrativa", y en el artículo 26, invistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, de acuerdo con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución, para expedir los decretos correspondientes. En el artículo 7º se dice que se reformará el Código de Régimen Político y Municipal para: “a) Determinar las entidades y servicios públicos nacionales, cuyos funcionarios quedan cobijados por los deberes y derechos que comprende el servicio civil". "b) Clasificar y definir debidamente las distintas clases de servidores públicos, y entre éstas, la de los funcionarios de la carrera administrativa".

4. En desarrollo de la Ley 19 de 1958, se expidió el Decreto - Ley 1732 de

1960, que estructuró la carrera administrativa en los órdenes nacional, departamental, municipal, intendencial y comisarial, y de los municipios comprendidos en ellas. el texto del articulo 1º : "Se consideran funcionarios o empleados de la rama ejecutiva del poder público, para los efectos previstos en los artículos 4º y 5º de la reforma constitucional que recibió su aprobación en el plebiscito del 1º de diciembre de

1957, todas las personas naturales que prestan de manera regular sus servicios en funciones o empleos permanentes no adscritos a rama distinta, creados o autorizados por la ley y remunerados por el Estado en cualquiera de sus administraciones centrales o seccionales y en los establecimientos públicos, bien que estos empleados estén frente a la administración en una situación estatutaria o vinculados a ella por un contrato de trabajo. Los empleados civiles de la rama ejecutiva integran el servicio civil de la República" (La subraya no es del texto). El artículo 4º hace también referencia a la carrera administrativa en su organización regional.

5. Posteriormente se dictó la Ley 65 de 1967 que invistió de facultades al Presidente de la República, artículo 76, numeral 12, entre otros efectos, en el artículo 1º, literal g), para "modificar las normas que regulan la clasificación de los empleados, las condiciones que deben llenarse para poder ejercerlos, los cursos de adiestramiento y régimen de nombramientos y ascensos dentro de las diferentes categorías, series y clases de empleo".

6. Con base en esta ley, se expidió el Decreto - Ley 2400 de 1968 septiembre 19, publicado en el Diario Oficial Nº 32625, de octubre 18 de 1968, "por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones", con excepción "del personal civil del ramo de defensa, el cual se regirá por normas especiales" (Art. 64). El Decreto, con la salvedad, comprende los servicios en los empleados de la rama ejecutiva del poder público, integrada, en lo nacional por la Presidencia de la República,

los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos (Decreto - Ley 1050 de 1968, artículo 1º). La carrera administrativa tiene por objeto mejorar la eficiencia de la administración y ofrecer a todos los colombianos igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la estabilidad en sus empleos y la posibilidad de ascender en la carrera, conforme a las reglas que el presente título establece. Para alcanzar estos objetivos, el ingreso, permanencia y ascenso en los empleados que no son de libre nombramiento y remoción, se hará exclusivamente con base en el mérito, sin que en ellos la filiación política de una persona o consideraciones de otra índole, puedan tener influjo alguno (Decreto 2400 de 1968, artículo 4º). La carrera administrativa que se estructura en el Decreto mencionado, a partir del artículo 40, se circunscribe al ámbito nacional, con exclusión de los aspectos departamental y municipal, según la expresa derogatoria prescrita en el artículo 65: "El presente Decreto deroga las disposiciones que le sean contrarias y en especial al Decreto número 1732 de 1960, con excepción de los artículos 178 y 179 del mismo", los cuales hacen relación a miembros de la Junta Directiva de la Caja Nacional de Previsión Social y el Consejo Superior de la Escuela Superior de Administración Pública.

7. Con base en la misma Ley 65 de 1967, se dictó el Decreto - Ley 3074 de 1968, diciembre 17, "por el cual se modifica y adiciona el Decreto número 2400 de 1968", publicado en el Diario Oficial Nº 32686 de enero 16 de 1969.

En cuanto al artículo 65 del Decreto 2400, dice que quedará así: "El presente Decreto deroga las disposiciones que le sean contrarias y en especial el Decreto número 1732 de 1960, salvo los artículos 178 y 179 y las disposiciones del mismo Decreto que hacen relación a los empleados del orden departamental y municipal".

8. De otra parte, el articulo 14 de la Ley 153 de 1887 al dar reglas para la interpretación de la ley, prescribe que "una ley derogada no revivirá por las solas referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada sólo recobrará su fuerza en la forma que aparezca reproducida en una ley nueva" (La subraya es de la Sala).

9. De lo anterior puede deducirse: A) El Decreto - Ley 1732 de 1960 fue expresamente derogado por el Decreto - Ley 2400 de 1968, con excepción de los artículos 178 y 179,

quedando excluidos el Servicio Civil y la Carrera Administrativa a niveles departamental y municipal y comprendido sólo lo relativo al orden nacional. B) El Decreto 3074 de 1968, dictado pocos meses después del 2400, con su similar naturaleza, pretendió revivir la carrera en los niveles departamental y municipal, pero hubo inobservancia del precepto de nuestro orden jurídico. Como se transcribió, en norma clara de interpretación, ni la norma derogada revivió por la sola referencia, por la simple mención, que respecto de los aspectos departamental y municipal se hizo en el Decreto - Ley 3074 de 1968, ni en éste se reprodujeron los textos derogados que se quiso recobraran

fuerza legal. La pretensión del legislador no se ajustó a un expreso y nítido mandato legal. C) Resulta por lo menos inadecuado, que se haya adoptado buscar revivir una norma expresamente derogada con menoscabo del conocido principio de hermenéutica. Pero, a la vez, la ausencia de ejecución de la carrera administrativa en los niveles departamental y municipal, a pesar de la norma que trató de revivirla, lleva a pensar que ocurrió por existir conciencia de la subsistencia de la derogatoria. D) En consecuencia, si se Pretendiere extender el servicio civil y la carrera administrativa a nivel seccional, departamental y municipal, ello es competencia de nueva ley del Congreso Nacional, ya en forma directa, o por medio de legislador extraordinario en uso de las facultades del artículo 76, numeral 12, de la Constitución Nacional. En los anteriores términos, se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Gobierno. Transcríbase en copia auténtica. Gonzalo Suárez Castañeda, Presidente de la Sala; Jaime Betancur Cuartas, Humberto Mora Osejo, Ausente con excusa; Jaime Paredes Tamayo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.