CE-SC-RAD1987-N092

GARANTIAS DE LA NACION A LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS Y SUS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. - Los incisos 3º y 4º del artículo 227 del Decreto extraordinario 222 de 1983, en cuanto atañen a Crédito Interno de Departamentos y Municipios quedaron sustituidos por los artículos 222 del Código de Régimen Municipal, que son las vigentes, en armonía con los artículos 15 de la Ley 39 de 1986 y 49 de la Ley 11 de 1986. Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., trece de febrero de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Jaime Paredes Tamayo.

Referencia: Consulta. Radicación: Número 092.

El señor Ministro de Minas y Energía, en Oficio número 023236, hace a la Sala la consulta que se transcribe textualmente: "Referencia: Consulta garantías de la Nación a los Departamentos, Municipios y sus entidades descentralizadas. . . . . . . . . . . La Ley 7ª. de 1981 en su articulo 32 prohibió las garantías de la Nación para créditos internos de Departamentos, Municipios y a las entidades descentralizadas pertenecientes a esos dos niveles de la administración.

Dice así el articulo: 'Las operaciones de crédito interno no podrán contar con garantía de la Nación, ni el Gobierno podrá incorporar en el proyecto de presupuesto nacional partida alguna destinada a financiar mediante aportes o préstamos el servicio de dicha deuda.

Sin embargo, el Decreto - ley 222 de 1983, en su artículo 227 revivió la

posibilidad de otorgar esas garantías cuando en el capítulo de contratos de crédito señaló como única condición para que ello fuera factible, el que las entidades territoriales señaladas y sus organismos, cumplieran con las prescripciones sobre empréstitos y protección a la industria y trabajos nacionales señalados en dicho estatuto. Dice as! el articulo 227, tercer inciso: 'La Nación sólo podrá garantizar el financiamiento de los Departamentos y Municipios y de sus entidades descentralizadas, cuando aquellas y éstas se ajusten a las prescripciones sobre empréstitos y protección de la industria y trabajos nacionales que establece este estatuto. En 1986, las Leyes 3ª y 11 para Departamentos y Municipios, respectivamente, entre otras cosas facultaron al Gobierno para dictar sendos Decretos - leyes que codificaran la legislación vigente hasta el momento sobre organización y funcionamiento de esas entidades territoriales. No podía pues el Gobierno crear nuevo derecho sino únicamente reproducir ordenadamente todas aquellas disposiciones que estuvieron vigentes. Sin embargo, en los Decretos - ley expedidos, el 1222 de 1986 para Departamentos y el 1333 de 1986 para Municipios, se partió de la base de que la disposición de la Ley 7ª de 1981 que prohibía las garantías de la Nación, era la norma vigente, desatendiendo la vigencia de la prescripción legal del Decreto - ley 222 de 1983 transcrita. Con fundamento en el artículo 98, inciso 2º del Decreto 01 de 1984, se consulta a la honorable Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado: ¿Cuál es la disposición vigente en la materia referida: El artículo 227 del Decreto - ley 222 de 1983, o las contenidas en los artículos 223 del Decreto - ley 1222 de 1986 y 1333 del mismo año, que reproducen una norma derogada tácitamente por el primero de los estatutos mencionados?".

La Sala considera y responde: La Sala estima que el artículo 32 de la Ley 7ª de 1981 fue incorporado por los Códigos de Régimen Departamental y Municipal y extendida su aplicación por el estatuto contractual de las Intendencias y Comisarías como norma vigente en cuanto a contrato de empréstito interno que pueden celebrar las entidades territoriales y las descentralizadas de éstas, por competencia genérica derivada de la misma norma y en ejercicio de su autonomía administrativa.

Esa capacidad legal, así reconocida por regulación propia, no quedó librada a la eventual regulación de ordenanzas o acuerdos, para celebrar determinado tipo de contrato, - el empréstito - y por razón de la naturaleza de las entidades que la asuman y las limitaciones de su financiación, vino a determinar la prohibición expresa de que la Nación garantizara sus operaciones de crédito como también la celebración de éstas cuando el servicio total de la deuda pública respectiva represente en la correspondiente vigencia fiscal una suma superior al treinta por ciento de las rentas ordinarias incluyendo el nuevo empréstito (Cf. art. 34, Ley 7 de 1981; art. 284 del Código de Régimen Municipal; art. 224, Código de Régimen Departamental).

No quedó incorporado en los nuevos Códigos el artículo 227 del Decreto 222 de 1983, incisos 3º y 4º, porque la facultad excepcional de la Nación para garantizar el financiamiento interno de los Departamentos y Municipios y de sus entidades descentralizadas perdió su razón de base con la solución global que implica el incremento de transferencias e ingresos propios de Departamentos y Municipios y la destinación ampliada del situado fiscal en Intendencias y Comisarlas, estrategias de descentralización fiscal a cuyos resultados se confía, entre otros, la autonomía de financiamiento interno de las entidades territoriales que puedan y deban recurrir al mismo. De otra parte quedaron establecidas plena y autónomamente las prescripciones sobre requisitos de formación, perfeccionamiento y ejecución de un contrato de empréstito interno por parte de las entidades territoriales, como también deducida y afirmada su sujeción a los márgenes de protección otorgados a la industria y al trabajo nacionales, desapareciendo así, virtualmente, los elementos fundamentales de la excepción prevista por el tercer inciso del articulo 227 del Decreto 222 de 1983 (Cf. concepto Sala de Consulta. Radicación 021 de 15 de mayo de 1986, Consejero ponente: Doctor Eduardo Suescún Monroy). Cuando un régimen legislativo integra y agota el margen de regulación sobre determinada materia, se constituyen en fuente, exclusiva de aplicación frente a normas dispersas y ocasionales cuya sustitución determina al tenor del artículo 3º de la Ley 153 de 1887 en armonía con los artículos 71 y 72 del

Código Civil. Si se atendió a la vigencia de la Ley 7ª de 1981 no fue en desatención a la del inciso 3º del artículo 27 del Decreto 222 que tenía que descartarse frente a la de la ley luego la expedición de los nuevos Códigos de Régimen Departamental, Municipal, Intendencial y Comisarial, supuso un desarrollo recto de las facultades otorgadas por las Leyes 3ª y 11 de 1986 y 22 de 1985 y por tanto la Sala reconoce que los incisos 3º y 4º del artículo 227 del Decreto extraordinario 222 de 1983, en cuanto atañen a crédito interno de Departamentos y Municipios quedaron sustituidos por los artículos 222 del Código de Régimen Departamental y 282 del Código de Régimen Municipal, que son los vigentes, en armonía con los artículos 15 de la Ley 3ª de 1986 y 49 de la Ley 11 de 1986. En los anteriores términos se absuelve la consulta del señor Ministro de Minas y Energía. Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala; Humberto Mora Osejo, Ausente con excusa; Jaime Paredes Tamayo, Gonzalo Suárez Castañeda. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.