CE-SC-RAD1987-N097

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. ADICION. CANCELACION. - Si los contratos fueran adicionados después de su vencimiento, las adiciones están afectadas de NULIDAD ABSOLUTA que impide a la administración ejecutarlas, es decir, CANCELAR "las sumas que adeuda por los referidos contratos adicionales (art. 58 del Decreto 222 de 1983). CONTRATO ADMINISTRATIVO DE

OBRAS PUBLICAS, DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA.

ADICION (art. 227 del Código Fiscal del Distrito Especial de Bogotá, en armonía con el artículo 58 del Decreto 222 de 1983).. ACTIO IN REM VERSO. Evita el ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA y permite cancelar el valor de las obras construidas con fundamento en los contratos adicionales ilegales.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. PUBLICACION. - Omisión.

Puede subsanarse. PAZ Y SALVO. Omisión: Consecuencia: NULIDAD ABSOLUTA que impide su ejecución. La administración no puede pagar directamente el valor de las obras ejecutadas aunque hayan sido recibidas a satisfacción.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. DISTRITO ESPECIAL DE

BOGOTA. PAZ Y SALVO. Omisión: Nulidad absoluta.

PUBLICACION: Omisión. Puede subsanarse artículo 221 del Código Fiscal del Distrito Especial de Bogotá, artículo 202, numeral 5 IBIDEM). ,

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. REAJUSTE DE PRECIOS (EN

CONTRATOS PRINCIPALES O ADICIONALES DE LOS CELEBRADOS

POR EL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA).

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE OBRAS PUBLICAS.

DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA. REQUISITOS, REGISTRO Y

REFRENDACION.

Omisión: Consecuencia. Subsanación (art. 279 del Acuerdo No 9 de 1976).

Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., veintiséis de marzo de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Humberto Mora Osejo.

Referencia: Consulta. Radicación número 097.

Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Gobierno hace a la Sala en los siguientes términos textuales: "Atentamente y a solicitud del Secretario de Educación del Distrito Especial, en su calidad de Presidente del Fondo Rotatorio de la Secretaría de Educación, someto a consideración de la Sala que usted preside, la siguiente consulta relativa a la celebración, trámite de perfeccionamiento y pago de contratos de obra celebrados por el referido Fondo a los cuales se aplica el Código Fiscal del Distrito Especial de Bogotá, cuyo artículo 307 los denomina 'órdenes de trabajo'. "Para una mejor comprensión se divide el tema en cuatro apartes así: “1. Contratos adicionales que amplían el plazo o el valor, suscritos después de haber vencido el término o plazo del contrato principal o inicial. " Los artículos 58 del Decreto 222 de 1983 y 227 del Código Fiscal del Distrito preceptúan que: 'En ningún caso podrá mortificarse el objeto de los contratos, ni prorrogarse su plazo si estuviera vencido, lo pretexto de la celebración de contratos adicionales’. "Se aclara que los contratistas presentaron a la administración, dentro del término del contrato principal, sus solicitudes para que se celebraran los

contratos adicionales pero éstos no suscribieron en su oportunidad legal, sino posteriormente. Las obras estipuladas en los referidos contratos adicionales fueron recibidas por la administración a entera satisfacción. "De acuerdo a las condiciones de contratación descritas podría la administración cancelar las sumas que adeuda por los referidos contratos adicionales? "2. El anterior Código Fiscal del Distrito (Acuerdo N° 9 de 1976) exigía que los contratos de obras públicas, debían contar con la previa refrendación por la Contraloría Distrital, la cual junto con el registro presupuestal constituían requisitos para el perfeccionamiento de los contratos. "Se consulta si la administración puede Proceder al pago de contratos que no tienen la Previa refrendación de la Contraloría Distrital, celebrados bajo la vigencia del Código Fiscal que así lo exigía, teniendo en cuenta que las obras fueron entregadas a entera satisfacción de la administración? "3. Contratos de obras que además de faltarles la previa refrendación por la Contraloría Distrital, a que se hizo referencia en el Punto inmediatamente anterior, presentaran otras inconsistencias de trámite tales como no haber presentado los contratistas el paz y salvo al momento de suscribir el contrato, o faltarles la correspondiente publicación "Se consulta sí la administración puede proceder al pago de los referidos contratos teniendo en cuenta que las obras fueron entregadas a entera satisfacción de la administración? “4. Contratos adicionales suscritos después de haber vencido el término o plazo del principal, cuyo valor se canceló a los contratistas mediante resolución de reconocimiento en la cual se analiza cada contrato adicional y se concluye

que el hecho de haberlos celebrado fuera del término legal constituye nulidad relativa que es saneable, para lo cual se dicta la resolución de reconocimiento. "Respecto de estos contratos adiciónales y de los principales, los cuales como se dijo ya fueron cancelados, en la actualidad los contratistas están solicitando el pago por reajuste de precios, algunos de los contratos principales, otros de los adicionales o de ambos. Se pregunta si la administración puede proceder al pago de estos reajustes de precio?".

La Sala considera: Como la consulta comprende varios problemas, se procede a resolverlos en el mismo orden en que fueron propuestos: 1º. El primer aspecto se refiere a contratos de construcción de obras, celebradas por el Distrito Especial de Bogotá, cuya adición se solicitó Durante la vigencia de los mismos, pero que sólo se efectuó después de vencidos los plazos de duración de los contratos principales; las obras fueron recibidas a satisfacción por la administración. Se pregunta si es o no posible que ésta cancele "las sumas que adeuda por los referidos contratos adicionales".

El artículo 227 del Código Fiscal del Distrito Especial de Bogotá dispone, en perfecta armonía con el artículo 58 del Decreto - ley 222 de 1983, que "en ningún caso podrá mortificarse el objeto de los contratos ni prorrogarse su plazo si estuviera vencido, so pretexto de la celebración de contratos adicionales... ". Se trata de una prohibición prescrita por una norma de derecho público cuya inobservancia o infracción, de conformidad con el artículo 302, número 2, del Código Fiscal del Distrito Especial de Bogotá, constituye causal

de nulidad absoluta. Por consiguiente, si los contratos a que se refiere la consulta fueron adicionados después de su vencimiento, las adiciones están afectadas de nulidad absoluta que impide a la administración ejecutarlas, es decir, cancelar "las sumas que adeuda por los referidos contratos adicionales". Como ha expuesto la Sala en otras oportunidades, en defecto de otra solución jurídica, la acción in rem verso evita el enriquecimiento sin causa y permite cancelar el valor de las obras construidas con fundamento en los contratos adicionales ilegales. 2º. El segundo aspecto consiste en que el Acuerdo número 9 de 1976 exigía para los contratos de obras públicas de Bogotá "la previa refrendación por la Contraloría Distrital", Se pregunta si es o no posible pagar el valor de los contratos, celebrados sin la previa refrendación de la Contraloría Distrital, cuando se exigía este requisito, "teniendo en cuenta que las obras fueron entregadas a entera satisfacción de la administración". El artículo 279 del Acuerdo número 9 de 1976 disponía que todos "los contratos celebrados por el Alcalde o sus delegados para los fines fiscales necesitan el registro en la Contraloría Distrital y la refrendación del Contralor" y que "los contratos celebrados por las entidades descentralizadas serán registrados y refrendados por el respectivo Auditor o Revisor Fiscal". Si algunos contratos del Distrito Especial de Bogotá o de sus entidades descentralizadas omitieron los requisitos que prescribía el transcrito artículo 279 del Acuerdo número 9 de 1976, la omisión puede ser subsanada efectuando, en cada contrato, los indicados registro y refrendación, para poder

efectuar el pago del precio si las obras, como se afirma en el enunciado de la consulta, fueron recibidos "a entera satisfacción de la administración". Si las indicadas omisiones no se subsanan, la administración no puede cancelar directamente el valor de esas obras. 3º. El tercer aspecto consiste en que otros contratos del Distrito Especial de Bogotá, además de otras omisiones analizadas en el punto anterior, están afectadas de otras irregularidades, como no haber presentado los contratistas el paz y salvo al momento de suscribir el contrato o no haber realizado las correspondientes publicaciones. Se pregunta si la administración puede o no efectuar el pago del valor de las obras que le fueron entregadas a entera satisfacción. Respecto de la falta de registro y de refrendación, se reitera lo expuesto en el punto anterior: Las omisiones pueden ser subsanadas en la forma indicada, con la consecuencia expuesta. El articulo 221 del Código Fiscal del Distrito Especial de Bogotá dispone que "cuando la cuantía del contrato sea superior a cincuenta millones ($ 50.000.000.oo) de pesos se exigirá su publicación, a cargo del contratista, en el Registro Distrital, que se entenderá cumplido con el pago de los derechos correspondientes". La Sala considera que para poder efectuar el pago del valor de las obras es indispensable remediar la omisión de la publicación. El artículo 202, número 5, del Código Fiscal de Bogotá prohibe celebrar contratos a "quienes en la fecha en que se haya de firmar el contrato no se encuentren a paz y salvo con el Tesoro Nacional por concepto de impuesto de renta y complementarios". Esta disposición prescribe una prohibición de derecho público que, de conformidad con el articulo 302, número 2, del

mencionado Código, es causal de nulidad absoluta del contrato. De dónde se deduce que los contratos que se hayan celebrado por personas que en la fecha en que se suscribieron no acreditaron, en la forma indicada, estar a paz y salvo con la Nación por concepto de impuesto de renta y complementarios, están afectados de causal de nulidad absoluta que impide su ejecución; por consiguiente, la administración no puede pagar directamente el valor de las obras ejecutadas aunque haya sido recibidas a satisfacción. 4º. Otro aspecto consiste en que, habiéndose pagado el valor de los contratos principales y el de los adicionales, celebrados después del vencimiento de los primeros, los contratistas solicitan el reajuste de precios, "algunos de los contratos principales, otros de los adicionales o de ambos". Se pregunta si la administración puede proceder al pago de esos reajustes. Los precios de los contratos principales, en principio, pueden ser revisados de conformidad con lo dispuesto por el Código Fiscal de Bogotá y con las estipulaciones contractuales; además ha de tenerse en cuenta si el contrato fue o no liquidado definitivamente. Pero los contratos adicionales, celebrados después del vencimiento de los principales, como se expuso antes, no pueden ser ejecutados por estar afectados de causal de nulidad absoluta, de conformidad con lo prescrito por los artículos 227, inciso 5º, y 302, número 2, del Código Fiscal del Distrito Especial de Bogotá; a fortiori tampoco es posible admitir la revisión de los precios de estos extemporáneos contratos adicionales. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de

Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala; Humberto Mora Osejo, Jaime Paredes Tamayo, Gonzalo Suárez Castañeda. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.