CE-SC-RAD1987-N099

INDUSTRIA CINEMATOGRAFICA FOMENTO Y DESARROLLO.

GRAVAMEN ESTABLECIDO EN EL ARTICULO 15 DE LA LEY 55

DE 1985. - La ley no ha previsto exención alguna en relación a este gravamen, el cual debe ser pagado por los espectadores que ingresen a la exhibición cinematográfica, a tal gravamen, no le son aplicables exenciones de impuestos nacionales para espectáculos públicos establecidos por normas anteriores a su vigencia. Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., diecinueve de marzo de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente : Doctor Gonzalo Suárez Castañeda.

Referencia: Consulta sobre aplicación del artículo 15 de la Ley 55 de 1985.

Radicación número 099. El señor Ministro de Comunicaciones ha formulado la siguiente consulta: "Señores Magistrados: De conformidad con lo establecido en el artículo 141 de la Constitución Nacional y en el artículo 98 del Decreto número 01 de 1984, me permito formular a esa honorable Corporación la consulta cuyos términos consigno a continuación:

1. El artículo 7º, numeral 1º de la Ley 12 de 1932 dispone: 'Con el objeto de atender al servicio de los bonos del empréstito patriótico que emita el Gobierno establécense los siguientes gravámenes: 1º. Un impuesto del diez por ciento sobre el valor de cada boleta de entrada personal a espectáculos públicos de cualquier clase, y por cada boleta o tiquete de apuesta en toda clase de juegos permitidos, o de cualquier otro sistema de repartición de sorteos. . .'.

2. El artículo 5º de la Ley 49 de 1967 por su parte señala: 'El recargo del diez por ciento sobre el valor de cada boleta de entrada a los espectáculos públicos, establecido por el artículo 8º de la Ley 1ª de 1967, continuará cobrándose en el territorio del Valle del Cauca durante los años de 1968 a 1972, inclusive, y su producto total se destinará a la preparación de los deportistas y a la realización de los VI Juegos

Panamericanos...'.

3. El articulo 9º de la Ley 30 de 1971 establece: "El impuesto de que trata el artículo 5º de la Ley 49 de 1967, hecho extensivo a todo el territorio nacional en desarrollo del artículo 4º de la Ley 47 de 1968, continuará cobrándose indefinidamente con posterioridad al 31 de diciembre de 1972'.

4. Con la expedición de la Ley 9ª de 1942 y con el objeto de fomentar la industria cinematográfica el Gobierno quedó autorizado para proceder a tomar las medidas conducentes, de conformidad con las normas generales de la referida ley, al fomento de la industria cinematográfica colombiana.

5. De la misma manera y con el mismo objetivo el artículo 5º de la Ley 9ª de 1942 dispuso: 'El Gobierno queda autorizado también para eximir, eximir, (sic), en todo o en parte, a los teatros o empresas que exhiban este material, del pago de los impuestos nacionales que gravan los espectáculos públicos’.

6. Fue en desarrollo de la Ley 9ª de 1942 que se expidió el Decreto

número 2288 de 1977 que en su artículo 17 dice:

'De conformidad con la autorización conferida al Gobierno por el artículo 5º de la Ley 9ª de 1947 la exhibición de producciones cinematográficas colombianas de largometraje queda exenta del pago de impuestos de carácter nacional que gravan los espectáculos públicos. Para la exhibición de producciones cinematográficas colombianas de cortometraje los impuestos nacionales se reducirán en un veinticinco por ciento. El valor de las exenciones a que se refiere este artículo, se liquidará sobre la totalidad del precio de la boleta de admisión a la sala de exhibición cinematográfica, y le corresponde, según lo dispuesto por la Ley 9ª de 1942 a los teatros o empresas distribuidoras'.

7. Con posterioridad al Decreto 2288 de 1977 y en desarrollo de la Ley 9ª de 1942 se expidió el Decreto 1676 de 1984 que en su articulo 1º estableció: Para la exhibición de producciones cinematográficas colombianas de cortometraje, los impuestos nacionales que gravan los espectáculos públicos, de que tratan los artículos 7º, numeral 1º de la Ley 12 de 1932 y 9 de la Ley 30 de 1971, se reducirán en un treinta y cinco por ciento

(35%). El valor de la exención a que se refiere este articulo, se constituirá en beneficio del exhibidor y se liquidará sobre la totalidad del precio de la boleta de admisión, a la sala de exhibición cinematográfica'.

8. El artículo 15 de la Ley 55 de 1985 creó para el fomento y desarrollo de la industria cinematográfica colombiana un gravamen del dieciséis por

ciento (16%) del valor de la boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica, el cual se cobraría partir de la vigencia de la mencionada ley. Ocho y medio (8.5) puntos de estos dieciséis (16) dispuso la ley, ingresarán a una cuenta especial denominada Fondo de Fomento Cinematográfico, cuya administración corresponde a la Compañía de Fomento Cinematográfico FOCINE. Los siete y medio (7.5) puntos restantes del gravamen deberían ser destinados al productor, al distribuidor y al exhibidor de cortometrajes nacionales en la proporción y condiciones que determinara el Gobierno Nacional. Se dispuso que cuando las salas de exhibición cinematográfica presentaran largometrajes colombianos el gravamen se causaría en su totalidad en beneficio del productor de los mismos.

9. Con el fin de reglamentar la norma citada en el punto anterior se expidió el Decreto 2732 de 1985 que en su artículo 5º dispuso: 'Las salas de exhibición cinematográfica deberán trasladar a la Compañía de Fomento Cinematográfico - FOCINE - dentro del mes siguiente a su recaudo, la totalidad del gravamen establecido en el articulo 15 de la Ley 55 de 1985. Para tal efecto, deberá acompañar al comprobante de pago las planillas a que se refiere el artículo 24 del presente Decreto'.

10. La honorable Corte Suprema de Justicia por sentencia proferida el 11 de septiembre de 1986, declaró la inexequibilidad de los incisos 3 y 4 del artículo 15 de 1985, mediante los cuales se asignaban siete y medio (7.5)

puntos al productor, distribuidor y exhibidor de cortometrajes nacionales y la totalidad del mismo en beneficio del productor de largometrajes colombianos.

11. A partir de la creación del gravamen del dieciséis por ciento (16%) establecido por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985 algunas salas de exhibición cinematográfica vienen deduciendo un treinta y cinco por ciento (35%) con el argumento de que por ser el cine un espectáculo público están amparadas por la exención de impuestos nacionales que gravan los espectáculos públicos establecidos por el artículo 1º del Decreto 1676 de 1984.

12. Frente a la situación planteada en el punto anterior, el Ministerio de Comunicaciones ha insistido en el pago de la totalidad del gravamen del dieciséis por ciento (l6%), con base en los siguientes argumentos: a) Que la ley tributaria es de interpretación restrictiva y de aplicación literal; b) Que con fundamento en la Ley 9ª de 1942 el Gobierno Nacional determinó expresamente que la exención del treinta y cinco por ciento (35%) sobre los impuestos que gravan los espectáculos públicos se refieren a los tributos de que tratan los artículos 7 numeral 1º de la Ley 12 de 1932 y 9 de la Ley 30 de 1971; c) Que el articulo 5º del Decreto 2732 de 1985 determina que las salas de exhibición cinematográfica deberán trasladar a la Compañía de Fomento Cinematográfico - FOCINE - la totalidad del gravamen del dieciséis por ciento (16%) creado por el articulo 15 de la Ley 55 de 1985;

d) Que el articulo 15 de la Ley 55 de 1985 es norma posterior, clara y especial y en ella no se consagra exención alguna del impuesto que crea. Con fundamento en lo anterior, se consulta a esa honorable Sala:

1. Es procedente, o no, predicar del gravamen establecido por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985 exención alguna de los impuestos nacionales que gravan espectáculos públicos?

2. Quiénes son los sujetos pasivos de la obligación tributario establecida por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985: La (sic) salas de exhibición cinematográfica o los espectadores que concurren al espectáculo?

De los señores Magistrados con toda atención. (Fdo.) Edmundo López Gómez. Ministro de Comunicaciones".

La Sala considera y responde: La Ley 55 de 1985, por medio de la cual se dictaron "normas tendientes al ordenamiento de las finanzas del Estado y otras disposiciones, en su artículo 15 - que hace parte del capitulo denominado "De las Rentas de Destinación Especial” - estableció lo siguiente: "Articulo 15. Para el fomento y desarrollo de la industria cinematográfica colombiana, créase un gravamen del 16% del valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica, el cual se cobrará a partir de la vigencia de la presente ley.

Ocho y medio puntos (8.5) de estos 16 ingresarán a una cuenta especial denominada Fondo Cinematográfico la cual será administrada por la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, en los términos que señale el Gobierno. La porción que se reasigna de los ingresos del

Fondo se utilizará exclusivamente para el financiamiento de programas culturales y artísticos. Los siete y medio puntos (7.5) restantes del gravamen se destinarán al productor, al distribuidor y al exhibidor de cortometrajes nacionales, en la proporción y condiciones que determine el Gobierno. Cuando las salas de exhibición cinematográficas presenten largometrajes colombianos, el gravamen se causará en su totalidad en beneficio del productor de los mismos.

Parágrafo: Al Fondo que por esta ley se crea ingresarán los recursos del actual Fondo de Fomento Cinematográfico que administra la

Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE”. Contra la norma acabada de transcribir se presentó una demanda de inexequibilidad y la corte Suprema de Justicia, en sentencia del 11 de septiembre de 1986, declaró inexequibles los incisos 3º y 4º y exequible el resto del artículo. Dijo la Corte en tal providencia: "El inciso 3º de la misma disposición, destina los siete y medio puntos (7.5) restantes, al productor, distribuidor y exhibidor de cortometrajes nacionales, y el inciso 4º, preveé (sic) que en el evento de que las salas de exhibición cinematográficas presenten largometrajes colombianos, el gravámen (sic) se causará en su totalidad en beneficio del productor de los mismos. La Corte al considerar que los impuestos solamente pueden beneficiar al patrimonio del Estado o de entidades que en su nombre presten servicios a la comunidad, concluye que lo establecido en los incisos 3º y 4º del artículo 15 de la Ley 55, son meras liberalidades del

legislador. Y si esto de (sic) fortalece con lo sostenido anteriormente sobre las rentas de destinación especial y sobre la imposibilidad de que los particulares reciban sin causa derivado del servicio público, rentas del Estado, se debe concluir que dichos incisos contienen una gratificación. 2.2.6. Las gratificaciones son prohibición taxativa que el Constituyente le ha impuesto al Congreso para otorgarlas a cualquier persona o entidad, en el artículo 78, ordinal 5º de la Carta. Como las rentas destinadas en los incisos 3º y 4º del artículo 15 de la Ley 55 de 1985, son una gratificación según quedó expuesto, la Corte los considera inexequibles". Y más adelante precisó la Corte que la parte del gravamen a la cual se referían los mencionados incisos 3º y 4º, los cuales en virtud de la sentencia dejan de aplicarse, debe destinarse "al fomento y desarrollo de la industria cinematográfica" para respetar el objeto señalado en el inciso 1º. Ahora bien, el señor Ministro de Comunicaciones pregunta si es aplicable el gravamen establecido en el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, alguna de las exenciones establecidas en relación al pago de impuestos nacionales que gravan espectáculos públicos.

Veamos: La Ley 9ª de 1942 había dispuesto en su artículo 1º, lo siguiente: "Autorizase al Gobierno Nacional para que proceda a tomar las medidas conducentes, de conformidad con las normas generales de la presente ley, al fomento de la industria cinematográfica colombiana".

Y en su artículo 5º, la misma ley había autorizado al Gobierno para

eximir, en todo o en parte, a los teatros o empresas que exhibieron cine colombiano, del pago de los impuestos nacionales que gravan los espectáculos públicos. En ejercicio de las facultades anteriores, el Presidente de la República había dictado el Decreto 2288 de 1977, reglamentario de la Ley 9ª de 1942, Decreto que en su artículo 17 había dicho: "De conformidad con la autorización conferida al Gobierno por el artículo 5º de la Ley 9ª de 1942, la exhibición de producciones cinematográficas colombianas de largometraje queda exenta del pago de impuestos de carácter nacional que gravan los espectáculos públicos. Para la exhibición de producciones cinematográficas colombianas de cortometraje los impuestos nacionales se reducirán en un veinticinco por ciento. El valor de las exenciones a que se refiere este artículo se liquidará sobre la totalidad del precio de la boleta de admisión a la sala de exhibición cinematográfica, y le corresponde, según lo dispuesto por la Ley 9ª de 1942, a los teatros o empresas distribuidoras". Es conveniente hacer notar que el mismo Decreto 2288 de 1977 había dicho en su artículo 1º que por producción cinematográfica colombiana de largometraje, se entiende "la realizada en idioma español, dentro o fuera del territorio nacional, con una duración mínima de setenta minutos, por empresas cinematográficas colombianas, y por el sistema de coproducción entre empresas colombianas y extranjeras, siempre que en este último caso, se emplee en su realización por lo menos un setenta y ciento de personal directivo, técnico y artístico colombiano y la participación económica

nacional sea por lo menos del cincuenta y uno por ciento"; y en su artículo 2º había agregado que por producción cinematográfica colombiana de cortometraje, se entiende la realizada en idioma español, dentro o fuera del territorio nacional, con una duración máxima de veinte minutos y exclusivamente por empresas cinematográficas colombianas. Más adelante, el Decreto 1676 de 1984, invocando también las facultades dadas al Presidente por la Ley 9ª de 1942, dispuso que para la exhibición de producciones cinematográficas colombianas de cortometraje los impuestos nacionales que gravan los espectáculos públicos de conformidad con los artículos 7º, numeral 1º de la Ley 12 de 1932 y 9º de la Ley 30 de 1971, se reducirán en un 35%. Es de advertir que los gravámenes previstos en las dos normas acabadas de citar son sumamente concretos: La primera se refiere al impuesto del 10% sobre el valor de entrada a los espectáculos públicos, que el artículo 3º de la Ley 33 de 1968 cedió a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá; y la segunda al impuesto del 10% sobre el valor de cada boleta de entrada a los mismos espectáculos, previsto como temporal en las Leyes 49 de 1967 (art. 5º) y 47 de 1968 (art. 4º) y convertido en permanente por la Ley 30 de 1971 art. 9), impuesto destinado al fomento del deporte, a la preparación de deportistas, a las construcciones de instalaciones deportivas y a la adquisición de equipos e implementos para tal actividad.

Así pues, la exención del 35% establecida en el Decreto 1676 de 1984 se refiere solamente a los dos gravámenes acabados de mencionar. Pues bien, posteriormente se dictó la Ley 55 de 1985 y en su artículo 15 se creó el gravamen al cual se refiere la consulta; dicho gravamen, que es un verdadero impuesto indirecto que debe ser pagado por los espectadores que ingresan a las salas de cine (pues son éstos quienes pagan el valor de la boleta), es diferente de los gravámenes que existían hasta el momento en relación a esta materia. El legislador lo estableció con el objeto de arbitrar recursos "para el fomento y desarrollo de la industria cinematográfica colombiana" y confió la administración de dichos recursos a la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE. La norma comentada, que por ser posterior y especial (en cuanto grava sólo el ingreso a las salas de cine) prima sobre la Ley 9ª de 1942 y sus Decretos reglamentarios (entre ellos el 2288 de 1977) y no establece ningún tipo de exención para la exhibición de películas colombianas, ya sean éstas de largo o corto metraje; dicha exhibición está indudablemente incluida dentro del objeto del gravamen: El artículo 15 de la Ley 55 de 1985 grava con el 16% el valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica y no prevé exención de ninguna naturaleza. Es decir, que la Ley 55 de 1985 derogó las exenciones contempladas en el articulo 17 del Decreto 2288 de 1977, en cuanto se refiere al ingreso a las

salas de cine. Ciertamente el legislador pretendió dar un tratamiento especial a la exhibición de películas colombianas y de ahí los mecanismos establecidos en los incisos 3º y 4º, que resultaron a la postre inexequibles, pero de todas formas, tal exhibición quedó gravada con el l6%, al igual que la de cualquiera otra clase de filmes. Sólo que, en razón de la declaratoria de inexequibilidad, ya no se aplicarán los incisos 3º y 4º y de conformidad con lo dicho por la Corte en sentencia de 11 de septiembre de 1986, los valores provenientes del impuesto no se entregarán a los productores, distribuidores o exhibidores de películas colombianas. Dichos recaudos, como producto que son de un impuesto nacional deben ingresar a la Tesorería General de la República, aunque con la destinación específica de fomento de la industria cinematográfica nacional, a través del Fondo de Fomento Cinematográfico administrado por FOCINE. En esta forma se cumplirá la finalidad para la cual fue creado el gravamen. Las anteriores consideraciones permiten a la Sala responder al señor Ministro de Comunicaciones diciendo que la ley no ha previsto exención alguna en relación al gravamen establecido en el artículo 15 de la Ley 55 de 1985; y que a dicho gravamen, el cual debe ser pagado por los espectadores que ingresen a la exhibición cinematográfica, no le son aplicables exenciones de impuestos nacionales para espectáculos públicos establecidas por normas anteriores a su vigencia. En estos términos se deja absuelta la consulta. Transcríbase en copia auténtica. Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala; Humberto Mora Osejo, Jaime Paredes Tamayo, Gonzalo Suárez Castañeda. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.