CE-SC-RAD1987-N100

IMPUESTO PARA EL FOMENTO Y DESARROLLO DE LA INDUSTRIA CINEMATOGRAFICA (art. 15 de la Ley 55 de 1985). 1º Equivalencia del impuesto. Debe recaer sobre el valor neto de la boleta de ingreso a la sala de exhibición cinematográfica. 2º ¿A partir de cuándo se cobra? 3º ¿Quién recauda? 4º Los incisos 2º y 3º del artículo 15, al ser declarados inexequibles desapareció en una. parte la destinación específica que la ley le daba al tributo, subsistiendo no obstante, el gravamen en su totalidad.

5º VALOR MAXIMO A COBRAR EN LAS SALAS DE CINE.

VALOR NETO DE LA BOLETA DE ADMISION (art. 1º, Decreto 2732 de 23 de septiembre de 1985, reglamentario del artículo 15 de la Ley 55 de 1985, COBRO DEL GRAVAMEN. Los RECAUDADORES DEL GRAVAMEN no son otros que las salas de exhibición cinematográficas. Ellas están en la obligación de enviar a FOCINE (Compañía de Fomento Cinematográfico), el valor del gravamen dentro del mes siguiente a su recaudo.

CONTROL DEL RECAUDO: Medios. SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO AL RECAUDO. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. CONTROL FISCAL sobre el recaudo del impuesto para el fomento y desarrollo de la industria cinematográfica. JURISDICCION COACTIVA. CREDITOS del Estado sobre el impuesto para el fomento y desarrollo de la industria cinematográfica. El funcionario competente sería la

División de Ejecuciones Fiscales de la Tesorería General de la República, conforme lo establece el artículo 10 del Decreto - ley 078 de 1976. Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., dieciocho de marzo de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Jaime Betancur Cuartas.

Referencia: Consulta. Fundamentos constitucionales y legales para exigir de las salas de exhibición cinematográfica, la entrega del producto del gravamen para el fomento y desarrollo de la industria cinematográfica establecido en el artículo 15 de la Ley 55 de 1985. Radicación:

Número 100. El señor Ministro de Comunicaciones formula a la Sala la siguiente consulta:

Fundamentos de la consulta: Son los siguientes :

1. El Decreto 129 de 1976, reorgánico del Ministerio de Comunicaciones, en su articulo 2º, literal m), señala: "Artículo 2º. Además de las que en forma general señala a los Ministerios el Decreto 1050 de 1968 en su articulo 3º, el Ministerio de Comunicaciones tendrá las siguientes funciones especiales... m) Clasificar las distintas salas de exhibición cinematográfica que operan en el país y fijar los Precios y sobreprecios para las producciones cinematográficas, según su naturaleza de nacionales o extranjeras y la clasificación dada a las salas cinematográficas: . . . .”.

2. La Resolución número 2600 de 1983 (julio 25) "Por la cual se establece la clasificación de las salas de exhibición cinematográfica Y se fijan las tarifas de admisión correspondientes", expedida por el Ministerio de

Comunicaciones, señala en su artículo 13: "Articulo 13. Las tarifas máximas de admisión que se establecen en los artículos 11, 12 y 16 incluyen los siguientes conceptos: a) El valor neto del espectáculo; b) El sobreprecio por la exhibición de producciones nacionales de cortometraje, cuando se exhiban películas extranjeras de largometraje; c) El sobreprecio por la exhibición de producciones extranjeras de largometraje o el sobreprecio por la exhibición de producciones nacionales de largometraje; d) Los impuestos que gravan los espectáculos públicos.

3. La Resolución número 3040 de 1984 (junio 6) "Por la cual se fijan los precios de admisión a las salas de cine del país", expedida por el Ministerio de Comunicaciones, señala en sus artículos 1º, 2º y 3º: "Artículo 1º. Autorizar los siguientes precios máximos de admisión para las salas de exhibición cinematográfica, clasificadas por el Ministerio de Comunicaciones, así: Salas Especiales tarifa $ 100.oo Primera (1ª) Categoría tarifa 75.oo Segunda (2ª) Categoría tarifa 55.oo Tercera (3ª) Categoría tarifa 55.oo Categoría Municipal tarifa 47.oo Parágrafo 1º. El incumplimiento de los requisitos previstos en la Resolución número 2600 de 1983, que no se refieran a medidas sanitarias, por parte de los teatros clasificados, dará lugar a que el Ministerio de Comunicaciones rebaje el valor de los precios de admisión en un 20%, hasta tanto se dé cumplimiento a las normas en referencia.

Parágrafo 2º. Las salas especiales y las clasificadas como de primera (1ª) Categoría están obligadas a presentar diariamente una función nocturna de lunes a viernes, en el horario habitual que se inicia aproximadamente entre las ocho (8:00) y las nueve (9:00) de la noche, a un precio de sesenta pesos ($ 60.oo). Artículo 2º. Para que en las salas de exhibición cinematográfica clasificadas por el Ministerio de Comunicaciones, como Salas Especiales, de Primera (1ª) o Segunda (2ª) Categoría puedan hacer efectivos los precios máximos de admisión establecidos en el artículo precedente, deberán encontrarse en paz y salvo con la Compañía de Fomento Cinematográfico FOCINE. En caso contrario, únicamente podrán cobrar los precios que regían con anterioridad a la presente resolución. Artículo 3º. Esta resolución rige desde la fecha de su expedición y deroga el artículo 12 y los literales c) y d) del artículo 21 de la Resolución número 2600 de 1983 y demás disposiciones que sean contrarias".

4. El artículo 15 de la Ley 55 de 1985 (junio 18) prescribe: "Para el fomento y desarrollo de la industria de cinematografía colombiana, créase un gravamen del dieciséis por ciento (16%) del valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica, el cual se cobrará a partir de la vigencia de la presente ley.

Ocho y medio puntos (8.5) de estos dieciséis (16) ingresarán a cuenta especial denominada Fondo de Fomento Cinematográfico, la cual será administrada por la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, en

los términos que señale el Gobierno. La porción que se reasigna de los ingresos del Fondo se utilizará exclusivamente para el financiamiento de programas culturales y artísticos. Los siete y medio puntos (7.5) restantes del gravamen se destinarán al productor, al distribuidor y al exhibidor de cortometrajes nacionales, en la proporción y condiciones que determine el Gobierno. Cuando las salas de exhibición cinematográfica presenten largometraje colombianos, el gravamen se causará en su totalidad en beneficio del producto de los mismos.

Parágrafo: Al Fondo que por esta ley se crea ingresarán los recursos del actual Fondo de Fomento Cinematográfico que administra la Compañía de

Fomento Cinematográfico FOCINE". (El subrayado es nuestro).

5. El artículo 5º del Decreto 2732 de 1985 (septiembre 13), reglamentario del artículo 15 de la Ley 55 de 1985, dispone: "Las salas de exhibición cinematográfica deberán trasladar a la Compañía de Fomento Cinematográfico FOCINE, dentro del mes siguiente a su recaudo, la totalidad del gravamen establecido en el artículo 15 de la Ley 55 de 1985.

Para tal efecto, deberán acompañar al comprobante de pago las planillas a que se refiere el artículo 24 del presente Decreto".

6. Toda vez que los ingresos generados por concepto del gravamen creado por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985 no fueron incluidos en el presupuesto de rentas e ingresos de la Nación para la vigencia de 1985, la señora Ministra de Comunicaciones formuló consulta a la Subdirección

General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y ésta, en comunicación de junio de 1986, expresó: "Me refiero a su Oficio 0121 mediante el cual solicita tomar medidas tendientes a subsanar la situación originada por el recaudo del gravamen creado por la Ley 55 de 1985 en su artículo 15. Si bien es cierto que, de conformidad con el artículo 206 de la Constitución Política, no se pueden percibir impuestos que no figuren en el Presupuesto de Rentas de la Nación, en el presente caso el sujeto pasivo del impuesto creado por el artículo 15 de la mencionada ley es el espectador que ingresa a las salas de cine, por lo cual el gravamen ya fue percibido por haberlo cobrado los exhibidores, a partir de la fecha de la sanción de la ley que creó el impuesto. Los correspondientes recursos son en consecuencia, ingresos tributarios que forman parte del Tesoro Público por disposición del artículo 64 de la Carta Constitucional. De otra parte, en desarrollo del artículo 15 de la Ley 55 de 1985, los recursos allí referidos deberán incorporarse al Presupuesto Nacional con carácter de destinación especial para FOCINE, razón por la cual le ruego solicitar a FOCINE ponerse en contacto con el doctor Héctor Cadena, Subdirector de Programación Presupuestal, con el fin de proceder de conformidad. Finalmente, al no existir ninguna disposición legal que autorice a dichos exhibidores para retener sumas pertenecientes al Tesoro Público, esta situación que han generado los exhibidores es abiertamente ilegal, por lo cual le ruego muy comedidamente a la señora Ministra que se sirva

ordenar a quien corresponda imparta las instrucciones precisas para que los exhibidores pongan de inmediato a disposición de la Tesorería General de la República la totalidad de los recursos recibidos por concepto de lo dispuesto en el artículo citado de la Ley 55 de 1985".

7. Con base en el concepto expresado en el punto anterior, el Ministerio de Comunicaciones solicitó a las salas de exhibición cinematográfica cancelar a la Compañía de Fomento Cinematográfico FOCINE, el valor del gravamen percibido de los espectadores durante el período de junio a diciembre de 1985 y la casi totalidad de ellas se han negado sistemáticamente a hacerlo con el doble argumento de que dichos ingresos no fueron incluidos en el Presupuesto de Rentas e Ingresos de la Nación (art. 206, Constitución Política) y que de conformidad con la Resolución número 3040 de 1984, expedida por el Ministerio de Comunicaciones, ellas estaban autorizadas a cobrar un precio máximo de admisión, independiente de incluir o no el gravamen creado por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985.

8. Frente a la situación planteada por las salas de exhibición cinematográficas en el punto anterior, el Ministerio de Comunicaciones ha insistido en la entrega a la Compañía de Fomento Cinematográfico FOCINE, de los valores percibidos por aquellas por concepto del gravamen creado por la Ley 55 de 1985 en su artículo 15, con base en los siguientes argumentos: 1º Que el valor del gravamen se causó y fue percibido por ellos del público espectador que ingresó a las salas de exhibición cinematográfica a partir

del momento de la vigencia de la Ley 55 de 1985. 2º Toda vez que las salas de exhibición cinematográficas percibieron el valor del gravamen, están en la obligación de entregarlo a la Compañía de Fomento Cinematográfico FOCINE, de conformidad con lo establecido en el articulo S? del Decreto 2732 de 1985.

9. Por último por medio de la Ley 66 del 24 de noviembre de 1986, el Congreso Nacional abrió un crédito adicional en el Presupuesto de Gastos de la vigencia fiscal de 1986 por ciento ochenta y cinco millones de pesos ($ 185.000.000.oo), para el fomento y desarrollo de la industria cinematográfica a través de FOCINE (Ley 55 de 1985), con la precisa indicación de que se trata de recursos de la vigencia fiscal de 1985. De esta manera se subsana la no inclusión inicial en el Presupuesto de Rentas de 1985, del mencionado gravamen de fomento.

Con fundamento en lo anterior, se consulta a esa honorable Sala: Existen fundamentos constitucionales y legales valederos y de ser así cuáles serían éstos para que el Ministerio de Comunicaciones y la Compañía Cinematográfico - FOCINE - , recaben de las salas de exhibición cinematográfica la entrega del gravamen para el fomento y desarrollo de la industria cinematográfica percibido por éstas de los espectadores durante 1985?

La Sala considera y responde: De los términos en que la consulta ha sido elevada, la Sala entiende que el problema central radica en determinar de una parte, si el impuesto creado por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985 es exigible desde la vigencia de dicha

ley y de otra, qué instrumentos jurídicos y de orden legal asisten a la Empresa de Fomento Cinematográfico - FOCINE - para obtener de las salas de exhibición cinematográfica el gravamen citado, recaudado por éstas durante el segundo semestre de 1985. Exigibilidad y recaudo del impuesto creado por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985 La norma en mención creó un impuesto del dieciséis por ciento (16%) del valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica con el objeto de dedicar su producido al fomento y desarrollo de la industria cinematográfica, haciéndolo exigible a partir de la vigencia de la ley. Prescribe textualmente la disposición: "Para el fomento y desarrollo de la industria cinematográfica colombiana créase un gravamen del (16%) del valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica, el cual se cobrará a partir de la vigencia de la presente ley. "Ocho y medio puntos (8.5) de estos 16 ingresarán a una cuenta especial denominada Fondo de Fomento Cinematográfico, la cual será administrada por la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, en los términos que señale el Gobierno. La porción que se reasigna de los ingresos del Fondo se utilizará exclusivamente para el financiamiento de programas culturales y artísticos. "Los siete y medio puntos (7.5) restantes del gravamen se destinarán al productor, al distribuidor y al exhibidor de cortometrajes nacionales, en la proporción y condiciones que determine el Gobierno.

"Cuando las salas de exhibición cinematográfica presente largometrajes colombianos, el gravamen se causará en su totalidad en beneficio del productor de los mismos. "Parágrafo. Al fondo que por esta ley se crea ingresarán los recursos del actual Fondo de Fomento Cinematográfico que administra la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE” (Subrayas de la Sala). En primer lugar es necesario señalar que los incisos 3º y 4º del artículo transcrito fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de once (11) de septiembre de mil novecientos ochenta y seis (1986), expediente número 1453. Así las cosas, si bien el primer inciso del artículo 15 de la Ley 55 de 1985 señala en un dieciséis por ciento el valor del gravamen, los incisos segundo y tercero establecían la forma como había de distribuirse, de tal manera que al ser declarados inexequibles desapareció en una parte la destinación específica que la ley daba al tributo, subsistiendo no obstante, el gravamen en su totalidad. Sin embargo el valor de los recaudos a que se referían los incisos declarados inexequibles, no entran directamente a FOCINE por cuanto esta entidad administradora del gravamen que es una empresa industrial y comercial del Estado no contempla dentro de su patrimonio tal ingreso y tampoco puede ingresar directamente al Fondo de Fomento Cinematográfico por cuanto la ley no lo establece. Así las cosas, los recaudos a que se ha hecho mención, como ingresos nacionales que son, sólo pueden ingresar a la Tesorería General de la República pero afectados al fomento de la industria cinematográfica, a través

del Fondo de Fomento Cinematográfico administrado por FOCINE. En relación con el recaudo si bien es cierto que el artículo 206 de la Constitución Nacional prescribe que en tiempo de paz no se puede percibir contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas, esto aparentemente habría sido obviado por la Ley 66 de 1986 que estableció adiciones al presupuesto de rentas y para la vigencia fiscal de 1986, que permitiría percibir el impuesto en la cuantía y término a que se ha hecho mención atrás. Sin embargo existe un problema en cuanto al recaudo. Si bien la ley crea el gravamen del (16%) y señala como fecha a partir de la cual ha de cobrarse, la de vigencia de la ley - que según el artículo 64 es la de su sanción - , el gravamen recae sobre el valor neto de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica. Es pues, un gravamen a pagar por el espectador que ingresa a la sala de cine; pero, la ley no señala que ha de entenderse por valor neto de la boleta de ingreso para efectos de determinar el valor exacto a recaudar. En la consulta se citan algunas resoluciones del Ministerio de Comunicaciones en las que se señala el valor máximo a cobrar por las salas de cine de acuerdo con la clasificación que detenten, más no se habla sobre qué se entiende por valor neto de la boleta de ingreso a la sala de cine. Sólo el Decreto 2732 de 23 de septiembre de 1985, reglamentario del artículo 15 de la Ley 55 de 1985 en su artículo 19 vino a establecer lo que ha de entenderse por valor neto de la

boleta de admisión a las salas de exhibición cinematográfica, como el que "resulte de restar al precio que se cobre al público en taquilla los impuestos nacionales y municipales que gravan los espectáculos públicos, el cual estará integrado de la siguiente forma . . . ". Así las cosas, aunque la vigencia del Decreto reglamentario 2732 de 1985 es posterior a la ley, la Sala estima que el impuesto está vigente desde que entró a regir la Ley 55 de 1985, porque ella expresamente así lo dispone. El cobro del gravamen Conforme al Decreto reglamentario 2732 de 1985 los recaudadores del gravamen establecido en la Ley 55 de 1985, que no son otros que las salas de exhibición cinematográfica, de acuerdo con el artículo 5º del Decreto en mención están en la obligación de enviar a la Compañía de Fomento Cinematográfico FOCINE, el valor del gravamen dentro del mes siguiente a su recaudo. Para el debido control del recaudo, las salas de exhibición deberán utilizar las planillas que al efecto establezca el Ministerio de Comunicaciones quien a su vez está autorizado por el artículo 23 de la norma citada para señalar los sistemas de registro y control de ingreso de espectadores con el objeto de garantizar el recaudo efectivo del gravamen. El incumplimiento de las obligaciones en cuanto al recaudo y entrega de lo recaudado son sancionadas por el Ministerio de Comunicaciones mediante el sistema de multas y suspensiones temporales o definitivas de las salas de exhibición cinematográfica. Ahora bien, la Ley 20 de 1975 en su articulo 2º señala como función del

Contralor General de la República la de ejercer vigilancia y control fiscal sobre las entidades o personas que a cualquier título reciban, manejen o dispongan de bienes o ingresos de la Nación con el fin de garantizar al Estado su conservación y adecuado rendimiento. En concordancia con esta norma, el artículo 19 de la misma ley señala como obligación del Contralor, poner en conocimiento de la autoridad competente para que adelante su cobro por la vía judicial, cuando alguna entidad o persona se encuentre en mora de cubrir a la Nación las sumas de dinero que le adeude. En el presente caso es claro que el gravamen establecido en la Ley 55 de 1985, es un ingreso que tiene que percibiese por la Tesorería General de la República pero afectados a una destinación específica cual es el fomento de la industria cinematográfica a través del Fondo de Fomento Cinematográfico administrado por FOCINE. Así las cosas, al funcionario competente corresponde adelantar el cobro de las sumas adeudadas por la vía judicial correspondiente con base en la petición General de la República. En concepto de la Sala el funcionario competente sería la División de Ejecuciones Fiscales de la Tesorería General de la República, conforme lo establece el 078 de 1976. En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Comunicaciones. Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala; Humberto Mora Osejo, Jaime Paredes Tamayo, Gonzalo Suárez Castañeda. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.