CE-SC-RAD1987-N108

FONDOS ACUMULATIVOS PARA FOMENTO DE LAS

UNIVERSIDADES DEL CAUCA.

1. Creación (art. 2 de la Ley 136 de 1937).

2. Manejo. Finalidad.

3. CARENCIA DE PERSONERÍA JURIDICA. Es extraño a la ley el otorgamiento de personalidad jurídica.

4. La destinación que la Nación haga de una partida o de unos fondos de dinero para el fomento de una Universidad, no puede tomarse con el alcance de acto constitutivo de una fundación de derecho público. PERSONAS JURIDICAS DE DERECHO PUBLICO O DE DERECHO PRIVADO. ¿ Qué suponen para su existencia?

FUNDACIONES. Norma creadora. Señalamiento. PERSONAS JURIDICAS PUBLICAS. Señalamiento (art. 80 de la Ley 153 de 1887). ESTABLECIMIENTOS DE BENEFICENCIA DE INSTRUCCIÓN PUBLICA DE CARACTER OFICIAL. CORPORACIONES Y FUNDACIONES. Personería jurídica (Decreto legislativo 0393 de 1957). Interpretación del inciso 2º del artículo 635 del Código Civil, artículo 80 de la Ley 153 de 1887. Artículo 5º de la Ley 93 de 1936. FONDOS. DEFINICIÓN. Artículo 2º del Decreto - ley 3130 de 1968. Características de los fondos. FONDO ACUMULATIVO DE LA UNIVERSIDAD DEL CAUCA. Es un fondo sin personería jurídica, perteneciente a tal establecimiento Público y administrado por la Junta de que trata el artículo 2º de la Ley 136 de 1987. Esta Junta será

la encargada de fijarle los procedimientos, forma de administración de los recursos para el logro de los objetivos señalados por el legislador. Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., catorce de mayo de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Jaime Betancur Cuartas.

Referencia: Consulta. Naturaleza jurídica del Fondo Acumulativo de la Universidad del Cauca. Radicación número 108.

La señora Ministra de Educación Nacional doctora Marina Uribe de Eusse, formula a la Sala la siguiente consulta: Fundamentos de la consulta: 1ª. Sinopsis histórica del Fondo Acumulativo de la Universidad del Cauca. a) Origen y naturaleza jurídica, primera, del Fondo. El Fondo Acumulativo de la Universidad del Cauca, o simplemente, el Fondo, como también lo llamaremos, tuvo su origen jurídico en la Ley 136 de 1937. En efecto, su artículo 2º dispuso crear " ... sendos Fondos AcumuIativos para fomento de las Universidades del Cauca, Cartagena y Nariño, los cuales serán manejados por juntas integradas así: Por el Gobernador del respectivo Departamento, por el Rector de la respectiva Universidad y por el representante del Ministerio de Educación nombrado por él mismo". Como patrimonio del Fondo de la Universidad del Cauca, la ley destinó, la suma de ciento cincuenta mil pesos ($ 150.000.00) - art. 3º - que se incluirán, por terceras partes, en los presupuestos nacionales de las vigencias fiscales de 1938, 1939 y 1940 - art. 4º - .

La destinación específica de un capital estatal a un fin de interés público, cual lo es el fomento de la Universidad, dada por el legislador, situó al Fondo Acumulativo dentro de lo que la ley y la doctrina convienen en llamar "Fundaciones e Instituciones de utilidad común, de derecho público" - art. 635, inciso final Código Civil - . En esa calidad, el Fondo vivió sus primeros años, rigiéndose siempre, por normas de derecho público, en especial, por la Ley 93 de 1938. En el año de 1957, el Decreto legislativo 393, dispuso en su artículo 1º: "Los establecimientos de beneficencia y de instrucción pública de carácter oficial, y las corporaciones y fundaciones creadas por leyes, ordenanzas, acuerdos y decretos de autoridad, de que hablan el inciso 2º del artículo 535 del Código Civil, el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, y el artículo 5º de la Ley 93 de 1938, son personas jurídicas desde el momento en que se constituyen de conformidad con el acto de poder público que las crea". En consecuencia, si de manera expresa, la Ley 136, de 1937 no le reconoció personería jurídica al Fondo, el artículo pretranscrito se la está confiriendo, tácitamente. Por eso, el artículo 2º del Decreto 635 de 1957, dispuso: "El posterior reconocimiento de esta personería por el Gobierno Nacional, de acuerdo con las disposiciones vigentes sólo tiene por objeto establecer si los estatutos de esas entidades se acomodan a la ley que las creó, cuando sean creadas por la ley, o no se oponen a la moral o al orden legal, en los demás casos".

Y termina ese artículo 2º: "Con todo, las personas jurídicas a que se refiere el presente decreto, que se creen en el futuro, lo mismo que las ya creadas, y que no hayan obtenido ese reconocimiento, procederán a solicitarlo, dentro de los tres meses siguientes a su creación, o a la fecha de la vigencia del presente decreto, según el caso". De ahí, que la Junta Directiva del Fondo Acumulativo, mediante la Resolución número 2 bis de 1966, expidiese los Estatutos de la entidad, y los sometiese a la aprobación del Gobierno Nacional, representado, en virtud de lo dispuesto por el Decreto 2703 de 1959, artículo 1º, literal n) por el Gobernador del Departamento. El Gobernador del Departamento del Cauca, por la Resolución número 153 de 30 de noviembre de 1966, publicada en el Registro Oficial número 3288 de 30 de diciembre de ese mismo año, concedió la ameritada Personería Jurídica"…a la entidad denominada "Fondo Acumulativo para Fomento de la Universidad del Cauca, con domicilio en esa ciudad de Popayán", pero sin definir a qué clase de persona jurídica de derecho público la confería. Meses después, por la Resolución número 3 de 5 de junio de 1967, la Junta Directiva del Fondo, modificó, parcialmente, los estatutos que contenía la Resolución número 2 bis de 1966. De ese modo, dispuso en su artículo 1º: "Para el fácil cumplimiento de los fines de que trata el artículo anterior - 2º de los Estatutos modificados - el Fondo se organizará en forma empresarial, orientado por una

política económica y comercial que le permitía la mayor rentabilidad de sus bienes". Y en el artículo 2º - que modificó el 4º de los Estatutos - consagró: "Los Ingresos y rentas del Fondo Acumulativo de la Universidad del Cauca, son esencial y preferentemente capitalizables y sólo podrán invertirse conforme a las disposiciones legales y estatutarias en el fomento económico y financiero de la Universidad. El capital del Fondo, en ningún caso podrá destinarse al cumplimiento de los fines del Fondo, señalados por la ley". b) Naturaleza jurídica del Fondo Acumulativo, después de la reforma administrativa de 1968. Con la organización anterior se encontraba el Fondo, cuando entró en vigencia la reforma administrativa del año 1968. Uno de sus decretos más importantes, el Decreto - ley 3130, estatuyó sobre los Fondos: "Artículo 2º. De los Fondos. Los Fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en éste señalados. Cuando a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades existentes y las que se creen conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de ‘fondos rotatorios', son establecimientos públicos". El Fondo Acumulativo de la Universidad del Cauca, según el precepto transcrito, era un establecimiento público del orden nacional, cual lo era y lo es, la Universidad del Cauca, pero se presentaron estas dudas: Un establecimiento público creado para "el fomento" de otro establecimiento

público?. Y por qué el Gobierno Nacional, con el cuidado que tuvo al organizar la Rama Ejecutiva en lo nacional, no hacía mención al Fondo Acumulativo con otros de los establecimientos públicos? Existían otros organismos públicos, con personería jurídica, que cumplieran funciones administrativas o prestasen servicios públicos, que no fueran establecimientos públicos? Se podría situar al Fondo dentro de lo que otro importante Decreto de la Reforma Administrativa de 1968, el 1050, consagró como “ ... unidades administrativas especiales para la más adecuada atención de ciertos programas propios ordinariamente de un ministerio o departamento administrativo, pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deban estar sometidos al régimen administrativo ordinario"? Todas las anteriores inquietudes fueron sometidas a consulta del Ministerio de Educación, antes de que el Fondo reformase sus estatutos. Consulta de 2 de agosto de 1976 dirigida al entonces Secretario General de la Presidencia de la República doctor Jaime Castro Castro (4) años, y como ninguno de los asesores del Gobierno definió los interrogantes planteados, el Gobierno optó por desconocer las peticiones del Fondo, a través de un prudente silencio. La Junta Directiva del Fondo, entonces, optó por calificar la institución como una "Unidad Administrativa de la Universidad del Cauca", esto es, una dependencia de la Universidad, pero con autonomía administrativas y patrimonial, tal y como se concibe en sus actuales estatutos - Acuerdo número 003 de 1980 - , ratificado en la sesión del 26 de mayo de 1980, por el honorable Consejo Superior de la Universidad del Cauca. Para

llegar a esa determinación, la Junta Directiva del Fondo, tuvo en cuenta las siguientes consideraciones, tomadas de la definición legal de unidad administrativa especial: Se buscaba "la más adecuada atención de ciertos programas propios de..." la Universidad del Cauca, su fomento, " ... pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen", y se ha visto que la naturaleza primaria del Fondo y los recursos de que dispone son específicos para la Universidad del Cauca, " ... que deben estar sometidos al régimen administrativo ordinario", esto es, al régimen de los establecimientos públicos del orden nacional. Así lo decidió la Junta Directiva del Fondo, así lo aceptó ese honorable Consejo Superior, y hoy se ve, cómo el Fondo continúa bajo control de la Universidad del Cauca, y no bajo control directo del Gobierno Nacional. Que, según la norma transcrita - art. 1º, inciso 3 del Decreto 1050 de 1968 - , las unidades administrativas especiales, son dependencias de un Ministerio o de un departamento administrativo, se preguntarán. Pero, el precepto, dice: "Ordinariamente de un ministerio o de un departamento administrativo", no exclusivamente de esos organismos. Se estimó, por ese entonces, que un establecimiento público como la Universidad del Cauca también podía tener unidades especiales, y así lo aceptaron sus directivas. Hoy, se sabe que otros establecimientos públicos como el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, también tiene sus "unidades administrativas especiales", las Juntas Administradoras de Deporte. Recordando que las inquietudes, sobre la naturaleza jurídica del Fondo Acumulativo de la Universidad del Cauca, vienen desde hace mucho tiempo y aún

no hay plena certeza sobre esta materia debido a los controvertidos conceptos que existen, la institución Universitaria, tiene vivo interés en que esa honorable Corporación, sea quien dilucide las dudas que a continuación referimos: 1º. El Fondo Acumulativo de la Universidad del Cauca, una unidad administrativa especial de la institución? 2º. Constituye el Fondo Acumulativo un establecimiento público, autónomo independiente de la Universidad del Cauca, tanto en su aspecto administrativo como presupuestal? No es otro el objeto de esta consulta.

La Sala considera y responde:

1. El artículo 2º de la Ley 136 de 1937 prescribe textualmente: "Artículo 2º. Créanse sendos Fondos Acumulativos para fomento de las Universidades del Cauca, Cartagena y Nariño, los cuales serán manejados por Juntas integradas así: Por el Gobernador del respectivo Departamento, por el Rector de la respectiva Universidad y por un representante del Ministerio de Educación, nombrado por el mismo". El articulo 3º de la ley apropió la cantidad de ciento cincuenta mil pesos ($ 150.000.00) para la primera y cien mil pesos ($ 100.000.00) para cada una de las otras, como aporte o contribución de la Nación. El artículo 4º a su vez, señaló la forma como se incluirían dichas sumas en los presupuestos de la Nación y, finalmente, el artículo 5º autorizó al gobierno para abrir los créditos necesarios para cubrir dichas partidas, en caso de que no fueren incluidos en el presupuesto nacional.

2. No hace referencia la norma a la intención del legislador de crear una

persona jurídica que bajo la denominación de Fundación o Institución de Utilidad Común tuviese a su cargo el manejo o la ejecución de exclusivos fines de interés social. Simplemente, se crea un Fondo denominado Acumulativo y se le asigna una determinada suma de dinero, para cuyo manejo se establece una junta; es más, no da idea el legislador de qué ha de entenderse por Fondo Acumulativo y únicamente le señala un objeto cual es el fomento de las universidades para las cuales los crea. Así las cosas, se hace necesario acudir al sentido natural y obvio de las palabras utilizadas por el legislador en busca de una correcta interpretación, conforme lo indica la norma de hermenéutica consagrada en el artículo 35 del Código Civil. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua en su vigésima edición (1984), dentro de las diversas acepciones de la palabra Fondo, lo define como: "Cualquier porción de dinero". A su turno la palabra Acumulativo es definida como "perteneciente o relativo a la acumulación; que procede por acumulación" y Acumular, como "juntar y amontonar". Finalmente la palabra Fomento en una de sus diversas acepciones es definida como "auxilio, protección". En este orden de ideas, por Fondo Acumulativo para Fomento habrá de entenderse la destinación de una porción de dinero para el auxilio o protección de un ente o persona - que para el caso concreto consultado lo es la Universidad del Cauca - , el cual puede ser aumentado con otros aportes de dinero que se destinen al mismo fin.

3. El manejo del llamado Fondo Acumulativo lo entregó la Ley 136 de

1937 a una junta integrada por el Gobernador del respectivo Departamento, por el Rector de la respectiva universidad y por un representante del Ministerio de Educación. El destino de los dineros recaudados por el Fondo no podía ser otro que el auxilio o protección de la respectiva Universidad; en otras palabras, la junta creada para el manejo del Fondo sólo podía aplicar dichos dineros a tal fin. Sin embargo es extraño a la ley el otorgamiento de personalidad jurídica y menos aún la creación de un ente que bajo tal denominación tuviere a su cargo el objetivo específico propuesto. Simplemente se destinan unos dineros y se designa a una junta para manejarlos. Nótese cómo la ley no señala áreas especificas a las cuales han de aplicarse los dineros del Fondo Acumulativo lo cual significa que habrán de destinarse a todo aquello que en una u otra medida signifique auxilio, protección de la Universidad como ente jurídico, hacia el cual han de canalizarse tales dineros. Se tiene entonces que, si bien el Fondo Acumulativo no hace parte del ente jurídico denominado Universidad del Cauca, sino que por el contrario su existencia radica primordialmente en el fomento de la Universidad, tampoco constituye ente jurídico independiente, por cuanto carece de personalidad jurídica, de la cual puede derivar su autonomía administrativa y financiera.

4. La destinación que la Nación haga de una partida o de unos fondos de dinero para el fomento de una Universidad, no puede tomarse con el alcance de acto constitutivo de una fundación de derecho público. La creación de una persona jurídica, bien de derecho público o derecho privado, supone al menos la existencia

de un mínimo de elementos y condiciones que señalen o fijen sus objetivos, las normas que habrán de regir su vida como sujeto de derecho y obligaciones, y la forma como habrá de disponerse de su patrimonio en caso de liquidación. En el caso de las fundaciones de derecho público, la norma creadora tendrá que señalar claramente la intención del legislador y al menos fijar así sea en forma esquemática los derroteros o marco general de regulación a que habrá de ceñirse en sus actividades, sin perjuicio obviamente de las normas legales que condicionan la actuación de tal clase de entes, órganos de dirección y representación, y capacidad de los mismos. Sin estos requisitos el legislador a lo sumo estará creando fondos de gestión sin personalidad jurídica, pero no personas jurídicas en estricto rigor.

5. El artículo 80 de la Ley 153 de 1887 prescribe que: "La nación, los departamentos, los municipios, los establecimiento de beneficencia y los de instrucción pública, y las corporaciones creadas o reconocidas por la ley, son personas jurídicas". Dicho de otra forma los entes señalados en la disposición transcrita son personas jurídicas por ministerio de la ley, es decir, no requerirán de acto gubernamental posterior que les reconociera tal calidad. Sin embargo, el Decreto legislativo 0393 de 1957 al interpretar "auténticamente" el inciso 2 del artículo 635 del Código Civil, el articulo 80 de la Ley 153 de 1887 y el artículo 5º de la Ley 93 de 1936, en relación con los establecimientos de beneficencia y de instrucción pública de carácter oficial y las Corporaciones y Fundaciones, creadas

por leyes, ordenanzas, acuerdos y decretos de autoridad, estableció que son personas jurídicas desde el momento en que se constituyen de Conformidad con el acto que las crea. No obstante, el artículo 2º del mencionado decreto señala que el posterior reconocimiento de esta personería por el Gobierno Nacional "sólo tiene por objeto establecer si los estatutos de esas entidades se acomodan a la ley que las creó, cuando son creadas por ley, o no sé oponen a la moral o al orden legal, en los demás casos".

6. Confirma esta interpretación de autoridad, el criterio atrás expuesto según el cual la creación de las personas jurídicas mencionadas supone el señalamiento en el acto de creación de determinadas directrices a las cuales deberá someterse durante su vida en el mundo del derecho, de tal manera que el acto administrativo posterior de reconocimiento de la personería jurídica tiene por objeto establecer si se han respetado tales directrices señaladas en la ley de creación, cuando son de origen legal, o no se oponen a la moral y al orden legal, en los demás casos. Es pertinente aclarar que en relación con las fundaciones creadas por la ley, a partir de la reforma administrativa de 1968 son consideradas establecimientos públicos sometidas al régimen de tales entes descentralizados y gozan de personería jurídica por ministerio de la ley, sin que requieran acto posterior que les reconozca tal calidad (art. 7º del Decreto - ley 3130 de 1968, art. 5º del Decreto - ley 1050 de

1968).

7. En consecuencia, el Decreto legislativo 0393 de 1957 no tuvo por

finalidad reconocer, ni expresa ni tácitamente, personería jurídica a ningún ente de derecho público o de derecho privado; simplemente interpretó con autoridad las normas en él citadas conforme a la regla de hermenéutica consagrada en el artículo 25 del Código Civil.

8. De lo expuesto en los puntos anteriores se puede concluir, que los actos administrativos mediante los cuales se les reconoció personería jurídica al Fondo Acumulativo de la Universidad del Cauca, carecen de soporte legal y no pueden erigirse sobre ellos la existencia de una persona jurídica, cualquiera sea la naturaleza que se le pretenda otorgar.

9. El artículo 2º del Decreto - ley 3130 de 1968 define los Fondos como "un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en éste señalados". Agrega la norma, que cuando en las anteriores características se sume la personería jurídica las entidades existentes y las que se creen son establecimientos públicos.

De la definición de los Fondos resulta en primer lugar una característica esencial: Se trata de bienes o recursos que pertenecen, que son propios, que hacen parte del patrimonio de un organismo. Ello supone la existencia de un ente jurídico con un patrimonio independiente, el cual para el manejo de parte de sus bienes o recursos crea un Fondo, a manera de sistema de manejo de cuentas, con el fin de dar un adecuado y racional uso y destinación de esa parte de su patrimonio, pero

tales bienes o recursos le pertenecen, hacen parte de su acervo patrimonial y lo que se quiere con la creación del Fondo, es lograr el cumplimiento de objetivos. concretos mediante la destinación en forma exclusiva y excluyente de unos bienes o recursos de tal finalidad. En el caso del Fondo Acumulativo de la Universidad del Cauca, si bien la partida asignada por la Nación no hace parte del patrimonio de la Universidad, no es menos cierto que el legislador designa una junta para su administración y señala un objetivo concreto cual es el fomento de la Universidad entendido en el sentido definido en el punto 2 de esta respuesta. Se tiene entonces que, no obstante no hacer parte del patrimonio del establecimiento público denominado Universidad del Cauca, los recursos del Fondo tienen una destinación igualmente exclusiva. Así las cosas, tales recursos no pueden destinarse a objetivos distintos del señalado por el legislador. Sin embargo, aunque la Universidad no puede hacer uso de los mismos por no poderlos incorporar dentro de su presupuesto, como ingresos ordinarios que le pertenecen, y existir una junta autónoma para su manejo, una interpretación restringida del artículo 2º del Decreto - ley 3130 de 1968 no puede negarle la calidad de Fondo sin personería jurídica a los recursos del Fondo Acumulativo de la Universidad del Cauca. Debe en consecuencia concluirse que el Fondo Acumulativo de la Universidad del Cauca es un fondo sin personería jurídica, perteneciente a tal establecimiento público, y administrado por la junta de que trata el artículo 2º de la Ley 136 de 1987. Esta junta será la encargada de fijarle los procedimientos, forma

de administración de los recursos para el logro de los objetivos señalados por el legislador.

10. Con fundamento en lo antes expresado se responde:

A. La intención del legislador de crear el Fondo Acumulativo de la Universidad del Cauca, no fue la de crear una fundación o institución de utilidad común de derecho público;

B. La interpretación de autoridad contenida en el Decreto legislativo 0393 de 1957 no tuvo por finalidad reconocer tácita o expresamente personalidad jurídica ni a dicho fondo ni a ninguno otro organismo, ente o persona moral, que careciere de ella;

C. Los actos administrativos dictados reconociendo personería jurídica al llamado "Fondo Acumulativo para el Fomento de la Universidad del Cauca" carecen de soporte jurídico Por cuanto fueron expedidos contraviniendo la Ley 136 de 1937, que lo creó sin reconocerle personería jurídica. Por consiguiente, los mencionados actos deberían revocarse para que el Fondo, sin personería jurídica mantenga el carácter original que le dio la ley;

D. En conclusión, el Fondo Acumulativo para el Fomento de la Universidad del Cauca es un Fondo de Gestión sin personería jurídica, el cual conforme a la reforma administrativa de 1968 puede asimilarse a aquellos Fondos de que trata el artículo 2º del Decreto - ley 3130 de 1968.

En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por la señora Ministra de Educación. Transcríbase en copia auténtica. Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón (Ausente con excusa), Humberto Mora Osejo, Jaime Paredes Tamayo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.