CE-SC-RAD1987-N112

INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL "IFI". -

1°. Creación. 2°. Finalidad. 3°. Naturaleza. 4°. Capital. 5°. Inversiones hasta el 5% de su capital, en bonos industriales. 6°. Inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia Bancaria. 7°. Objeto principal de la institución. 8°. Régimen. 9°. Vigilancia fiscal. ¿A quién corresponde? Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., veintiuno de mayo de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Jaime Betancur Cuartas.

Referencia: Control fiscal que ejerce la Contraloría General de la República en el Instituto de Fomento Industrial - IFI - . Consulta. Radicación número 112.

El señor Ministro de Desarrollo Económico formula a la Sala la siguiente consulta, previas las consideraciones que a continuación se expresan: Fundamentos de la consulta 1ª. El Instituto de Fomento Industrial - IFI - creado por el Decreto 1157 de 1940 se encuentra sometido al doble control que sobre sus operaciones ejercen tanto la Superintendencia Bancaria como la Contraloría General de la República, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto en cita en lo que a la Superintendencia Bancaria se refiere y de conformidad con lo establecido por la Ley 20 de 1975 en lo referente a la Contraloría General de la República. 2ª. El artículo primero de los estatutos del IFI, aprobados mediante Decreto 166 de 1986, definen a la entidad como una sociedad de economía

mixta, vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, vinculación que fue ratificada mediante el literal q) del artículo 25 del Decreto 152 de 1976: "Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Desarrollo Económico". Cabe anotar que por pertenecer más del 90% de su capital al Estado, el régimen jurídico del instituto es el previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 3º del Decreto 3130 de 1968 y el artículo 3º del Decreto 130 de 1976. 3ª. El artículo primero de la Ley 16 de 1963 determinó que el Instituto de Fomento Industrial - IFI - podrá realizar todas las operaciones de las corporaciones financieras y gozar de las ventajas establecidas para estas. El régimen de funcionamiento de las corporaciones financieras se encuentra determinado por el Decreto 2461 de 1980 y por el Decreto 3277 del mismo año. El artículo 1º del Decreto 2461 de 1980 definen a las corporaciones financieras como establecimientos de crédito. 4ª. La Corte Suprema de Justicia en sentencia de 25 de abril de 1974, al declarar inexequible el inciso 2º del artículo 41 del Decreto 3130 de 1968 formuló precisiones sobre el alcance y contenido de los controles a que se encuentran sometidos los establecimiento de crédito y las compañías de seguros de orden estatal, precisiones de las cuales debe destacarse para efectos de la presente consulta su criterio segura el cual sobre las entidades descentralizadas la Carta Política y las leyes establecen varios controles entre

otros los siguientes a saber: I. El administrativo, o control de tutela, que en el caso del IFI se ejerce directamente por el Ministerio de Desarrollo Económico o indirectamente por medio de la Superintendencia Bancaria todo ello bajo la vigilancia y responsabilidad del Presidente de la República, quien es la suprema autoridad administrativa. II. El Fiscal, referente a la ejecución presupuestal, de carácter técnico, numérico legal y no administrativo, en cabeza de la Contraloría General de la República. En este aspecto y dentro del fallo en cita, acoge la Corte Suprema de Justicia lo expresado por el honorable Consejo de Estado, Sala de Consulta y. Servicio Civil, concepto de 11 de febrero de 1971 y según el cual "... es contrario a la Constitución asignar el control fiscal a entidad distinta a la Contraloría y ... no se puede evitar ese control, porque exista una inspección administrativa ejercida por una Superintendencia". Precisa la Corte en fallo de 25 de abril de 1974 que sobre las entidades descentralizadas puedan coexistir varias modalidades de control sin que estos se excluyan y opongan entre sí, teniendo cada uno su propia e independiente reglamentación de la de los demás, siendo ejercido por organismos diferentes y agrega que: "Los establecimientos de crédito y las compañías de seguros del orden nacional, en cualquier modalidad en que se encuentren, así sean empresas industriales o comerciales del Estado o sociedades de economía mixta, como entidades descentralizadas de la Administración que son, están sujetas al control fiscal de la Contraloría General de la República, directa o indirectamente ..." (Sentencia citada).

5ª. Cabe anotar que la Contraloría General de la República ejerce sobre el IFI en la actualidad las labores de control en forma directa en los términos de lo dispuesto en la Resolución orgánica número 0011512 de 28 de febrero de 1986. 6ª. A su vez, los artículos 22 a 24 de la Ley 20 de 1975 establecen las normas con arreglo a las cuales la Contraloría General de la República ejerce el control fiscal sobre las entidades financieras del Estado, una de las cuales es el IFI, en los términos de las normas legales de su creación y operación tal como quedó expresado en las consideraciones 1ª, 2ª y 3ª de este documento. La conclusión que se deriva de las normas citadas de la Ley 20 de 1975 es la de que la labor de fiscalización de estas entidades se debe llevar a cabo consultando las necesidades que de acuerdo a su modalidad se requieran para alcanzar sus fines sociales (art. 22), para lo cual la Contraloría deberá practicar visitas periódicas a las oficinas de Revisión o Auditoría Interna - se subraya - de las entidades (art. 23), cuyos balances deberán ser analizados y aprobados por el Jefe de la Unidad de Trabajo Especial que para tal efecto se establezca (art. 24), procedimientos que riñen con la labor que en la actualidad adelanta la Contraloría General de la República, que cumple la labor fiscalizadora en los términos de lo dispuesto en la Resolución orgánica número 0011512 de 1986 y a la cual se hizo referencia en la consideración 5ª

que precede. Planteada la situación de orden legal contenida en las consideraciones que anteceden, este Despacho desea conocer el acertado criterio de esa honorable Sala sobre los siguientes aspectos:

1. Es el Instituto de Fomento Industrial - IFI - creado por el Decreto 1157 de 1940 y autorizado por la Ley 16 de 1963, para realizar todas las operaciones de las corporaciones financieras, un establecimiento de crédito o una entidad financiera del Estado, sin perjuicio de la calidad de sociedad de economía mixta que le atribuye el artículo primero de sus estatutos, aprobados mediante el Decreto 166 de 1969?

2. Es aplicable al Instituto de Fomento Industrial - IFI - el régimen de vigilancia por parte de la Contraloría General de la República establecido en los, artículos 22 a 24 de la Ley 20 de 1975 como establecimiento de crédito o entidad financiera del Estado o, por el contrario, le es aplicable el control fiscal previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta sometidas al régimen de vigilancia fiscal, dispuesto en la Resolución orgánica 011512 de 28 de febrero de 1986 de la

Contraloría General de la República?

La Sala considera y responde:

1. El Instituto de Fomento Industrial fue creado mediante el artículo 30 del Decreto - ley 1157 de 1940 expedido con base en las facultades extraordinarias de la Ley 54 de 1939, con el fin de promover la fundación de empresas que la iniciativa y el capital, particulares no hubieren podido por sí solos desarrollar.

El legislador previó la creación de tal entidad como una sociedad a la que asignó un capital inicial aportado por el Gobierno Nacional y Por el Banco

Central Hipotecario, autorizando el aumento de dicho capital mediante la suscripción de acciones por los bancos comerciales, entidades oficiales y por los particulares. Igualmente autorizó al instituto para invertir hasta el 5% de su capital en bonos industriales, que pudiere financiar el Banco de la República en caso necesario. Dadas las características y objetivos de la entidad creada, el artículo 31 del Decreto citado la sometió a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.

2. El Decreto - ley 1419 de 1940 expedido con base en las mismas facultades extraordinarias conferidas por la Ley 54 de 1939 adicionó las disposiciones del Decreto 1157 en el sentido de precisar el objeto y finalidad de la entidad. Así el artículo 1º señala como objeto principal del instituto el de "prospectar y promover la fundación de nuevas empresas, colaborar en el establecimiento de las de iniciativa particular y contribuir al desarrollo y reorganización de las ya existentes, bien sea en la forma de aportes de capital, mediante la garantía de las obligaciones contraídas por ellas, o en cualquier otra forma".

3. De la definición dada por las normas creadoras de la entidad claramente se puede observar su característica de entidad financiera dedicada a la promoción, desarrollo y fomento de empresas industria. les, mediante el aporte de capital o cualesquiera otra modalidad autorizada por el legislador.

Reafirma su condición de entidad financiera del, Estado la Ley 16 de 1963 al autorizar al Instituto de Fomento Industrial para realizar todas las operaciones de las corporaciones financieras; como es bien sabido estas entidades son establecimientos de crédito cuyo objetivo lo constituye la creación,

transformación, reorganización de empresas manufactureras, agropecuarias y mineras, y la captación de ahorro privado como medio para desarrollar esos objetivos.

4. El Decreto 166 de 1969 al adoptar los estatutos y definir la naturaleza del Instituto de Fomento Industrial como sociedad de economía mixta, actualmente sujeta al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado por ser este accionista mayoritario en más de un noventa por ciento (90%) de su capital, tuvo por finalidad encuadrar tal entidad dentro de las formas jurídicas previstas en la reforma administrativa de 1968. Mas esta definición en ningún momento afecta su carácter de entidad financiera del Estado sujeta a lo previsto en las normas de creación y en la Ley 16 de 1963.

El objeto señalado por el legislador al Instituto de Fomento Industrial no puede verse afectado por la adecuación que de este se haga dentro de las formas jurídicas adoptadas por la reforma administrativa de 1968 ya que ello no implica que abandone su carácter de entidad financiera.

5. El carácter de entidad financiera del Instituto de Fomento Industrial es determinante para el ejercicio de la vigilancia fiscal que corresponde a la

Contraloría General de la República. En efecto tal vigilancia deberá fundamentarse en los artículos 22, 23, 24, 26 y 27 de la Le 20 de 1975 que señalan el alcance y el ejercicio del control fiscal que sobre "los establecimientos de crédito, compañías de seguros de depósito, y además entidades financieras de Estado, que conforme a las leyes estén sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria ejerce la Contraloría General de la República”.

En ejercicio del control fiscal, la Contraloría deberá sujetarse a lo prescrito en las citadas normas y no podrá aplicar a las entidades financieras control distinto al previsto. Debe quedar claro que el ejercicio del control fiscal que la Contraloría ejerce sobre las entidades financieras del Estado es especifico en razón de la naturaleza del objeto de dichas entidades. En consecuencia, el Instituto de Fomento Industrial - IFI - , está sometido a la vigilancia fiscal que la Contraloría General de la República sólo puede ejercer con base en las normas citadas, por ser este una entidad financiera del Estado. En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Desarrollo Económico. Transcríbase en copia auténtica. Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, Humberto Mora Osejo, Jaime Paredes Tamayo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.