CE-SC-RAD1987-N124

CONGRESISTAS. INCOMPATIBILIDADES.

1. El régimen de incompatibilidades de los Congresistas es específico y especial, derivado directamente del artículo 110 de la Constitución Nacional y en nada es asimilable con el de los empleados públicos del orden nacional pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder Público. La prohibición constitucional, proveniente de la investidura de miembro del Congreso, es rotunda y absoluta en el sentido de prohibirles "la celebración de contrato alguno", con la administración pública.

INCOMPATIBILIDAD PARA CELEBRAR CONTRATO ADMINISTRATIVO DE

PRESTACION DE SERVICIOS POR CATEDRA.

2. INCOMPATIBILIDADES DE LOS CONGRESISTAS EXTENSIVAS A LOS DIPUTADOS, CONCEJALES Y CONSEJEROS INTENDENCIALES Y COMISARIALES (Ley 11 de 1973).

3. PERSONAL DOCENTE. TIEMPO COMPLETO, PARCIAL Y DE CATEDRA. Clasificación, Decreto - ley 80 de 1980. Naturaleza de esos docentes: El artículo 113 ibídem prescribe que "salvo lo expresamente previsto en esas normas, las INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS del orden nacional se aplicarán a los docentes de tiempo completo y tiempo parcial". ASIGNACIONES DEL TESORO PUBLICO. Excepción a la no "doble asignación" (Decreto - ley 1042 de 1978, art. 32).

Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., diez de julio de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Jaime Betancur Cuartas.

Referencia: Consulta formulada por el Ministro de Educación Nacional, en relación con las inhabilidades e incompatibilidades de los parlamentarios para contratar como docentes de cátedra en una universidad pública del orden nacional.

Radicación número 124. El Ministro de Educación Nacional, doctor Antonio Yepes Parra, formula a la Sala la siguiente consulta, previas las consideraciones que a continuación se exponen: Fundamentos de la consulta: 1ª. El artículo 98 del Decreto 80 de 1980 establece la facultad para las universidades de celebrar contratos administrativos de prestación de servicios docentes. 2º El artículo 113 de la misma norma prescribe "salvo lo expresamente previsto por este decreto, las inhabilidades e incompatibilidades de los empleados públicos del orden nacional se aplicarán a los docentes de tiempo completo y de tiempo parcial". El articulo 3º del Decreto 2019 consagra: "Por su carácter docente y de conformidad con lo prescrito en el ordinal b) del artículo 32 del Decreto extraordinario 1042 de 1978, los contratos a que se refiere este decreto pueden ser celebrados por los empleados públicos siempre y cuando no se afecte la prestación regular de su trabajo..." La Ley 11 de 1973, en su artículo 1° señala: "Los Senadores y Representantes principales, desde el momento de su elección y hasta cuando pierdan su investidura por vencimiento del período para el cual fueron elegidos, as! como los suplentes que hubieren ejercido el cargo durante el tiempo de dicho ejercicio, no podrán: "a) Celebrar por sí mismos o por interpuesta persona contratos de ninguna clase (se destaca) con la Administración Pública ni con los Institutos o

empresas oficiales ni con aquellas en las cuales la Nación, los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías o los Municipios tengan capital superior al cincuenta por ciento (50%); “b.............” La misma Ley 11 en su artículo 2º fija las excepciones a la norma, las cuales son taxativas y no admiten diferente interpretación. De las anteriores normas surgieron diversos conceptos en relación con la viabilidad legal para que los Senadores y Representantes, celebraran contrato de prestación de servicios docentes con la Universidad del Cauca. Frente a los criterios encontrados, es nuestro deseo que sea el honorable Consejo de Estado, Corporación de renombrada autoridad, quien conceptúe sobre lo siguiente: 1º. Es posible legalmente que la Universidad del Cauca, establecimiento público del orden nacional, vincule mediante contrato de prestación de servicios docentes a congresistas y parlamentarios? 2º. Es aplicable el literal a) del articulo 16 de la Ley 11 de 1973; para los Senadores y Representantes cuando celebran contrato administrativo de prestación de servicios docentes? 3º. En qué forma debe interpretarse el artículo 113 del Decreto 80 de 1980? Desaparece la inhabilidad o incompatibilidad para los Senadores y Representantes por cuanto la norma citada no contempla a los docentes vinculados mediante contrato administrativo de prestación de servicios?

La Sala considera y responde: 1º. En relación con el tema de las incompatibilidades para contratar de los Senadores y Representantes principales, y de los suplentes que hayan ejercido el cargo, el artículo 110 de la Constitución Nacional prescribe: "Los Senadores y Representantes principales, desde el momento de su elección y hasta cuando pierdan su investidura por vencimiento del período constitucional

para el cual fueron elegidos, no podrán hacer por sí ni por interpuesta persona, contrato alguno con la administración pública; ni gestionar en nombre propio o ajeno negocios que tengan relación con el gobierno de la Nación, los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías o los Municipios, ni ser apoderados o gestores ante las entidades oficiales y descentralizadas. Esta prohibición es extensiva a los suplentes que hayan ejercido el cargo. La ley determinará las excepciones a la regla anterior" (subrayas de la Sala). Prohibe la norma constitucional en forma rotunda y absoluta, la celebración de cualquier clase de contrato con la administración pública a los congresistas principales y suplentes, siempre que estos últimos hubieren ejercido el cargo. Sólo mediante excepción expresa prevista en la ley y para los casos específicos que ellas contemple, permite el constituyente que los miembros del Congreso Nacional puedan celebrar contratos con aquella. Las excepciones deben interpretarse en forma restrictiva y su existencia tiene carácter taxativo. 2º. La Ley 11 de 1973 expedida con fundamento en el último párrafo del artículo 110 de la Constitución Nacional, señala el régimen de incompatibilidades de los Congresistas, extensivo a los Diputados, Concejales y Consejeros intendenciales y comisariales al igual que las excepciones a dicho régimen. El artículo primero de la ley en mención repite básicamente el contenido de la norma constitucional, al paso que el artículo 2º señala las excepciones a la prohibición absoluta de contratar con la administración pública. Prescriben las normas legales lo siguiente: "Artículo 1º. Los Senadores y Representantes principales, desde el

momento de su elección y hasta cuando pierdan su investidura por vencimiento del período para el cual fueron elegidos, así como los suplentes que hubieren ejercido el cargo durante el tiempo de dicho ejercicio, no podrán: "a) Celebrar por si mismos o por interpuesta persona contrato de ninguna clase con la Administración Pública, ni con los institutos o empresas oficiales ni con aquellos en los cuales la Nación, los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías o los Municipios tengan capital superior al cincuenta por ciento, (50%); "b) Intervenir en cualquier forma, fuera del ejercicio de sus funciones, en la celebración de contratos con la Administración Pública; "c) Intervenir en nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos fuera del ejercicio de sus funciones, donde tengan interés la Nación, los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías o los Municipios y las entidades oficiales o semioficiales; "d) Ser apoderado o gestores ante entidades o autoridades administrativas en sus distintos niveles". Las prohibiciones anteriores comprenden a los Diputados, Consejeros intendenciales y comisariales en relación con el respectivo Departamento, Intendencia o Comisaría y los Municipios que lo integran, y a los Concejales en relación con el respectivo Municipio, desde el momento de su elección y hasta cuando pierdan su investidura" (subrayas de la Sala). "Artículo 2º. Lo anterior no obsta para que los Senadores, Representantes, Diputados, Consejeros intendenciales y comisariales y Concejales puedan ya directamente o por medio de apoderado actuar en los siguientes asuntos:

"a) En las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales, conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos tengan interés; "b) Formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y multas que graven a las mismas personas; "c) Usar los bienes o servicios y celebrar los contratos que las entidades oficiales, los institutos descentralizados y las sociedades de economía mixta ofrezcan al público bajo condiciones comunes a todos los que lo soliciten; “d) Ser apoderados o defensores en los procesos que se ventilen ante la Rama Jurisdiccional del Poder Público y ante lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, los congresistas principales o los suplentes durante el ejercicio de su cargo no podrán ser apoderados y defensores ni peritos en los procesos de toda clase que afecten intereses fiscales o económicos de la Nación, los Departamentos, las intendencias, las Comisarías o los Municipios, los institutos descentralizados y las empresas de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento del capital. "En los juicios de sucesión y en las insinuaciones de donación, la prohibición anterior sólo se refiere a los incidentes que se susciten dentro de ellos por la fijación de los impuestos respectivos; "e) Actuar como apoderado de los Municipios o de los institutos o empresas dependientes de estos en asuntos judiciales o administrativos, siempre y cuando que la gestión no sea remunerada". De las normas transcritas se infiere claramente, sin lugar a dudas, que los

congresistas no pueden celebrar contrato alguno con la administración pública salvo en los casos específicos y taxativamente señalados en el artículo 2º de la Ley 11 de 1973. 3º. El Decreto - ley 80 de 1980 regula el sistema de educación postsecundaria y en su artículo 93 clasifica los docentes como de tiempo completo, de tiempo parcial y de cátedra. Para el caso consultado importa señalar que estos últimos son los que dictan en las instituciones oficiales (art. 91) menos de diez horas semanales de cátedra o lectiva. El artículo 98 del Decreto mencionado establece que los docentes de cátedra no son empleados públicos, ni trabajadores oficiales y su vinculación a la respectiva institución se hará mediante contrato administrativo de prestación de servicios, los cuales no estarán sujetos a formalidades distintas a las que se acostumbran entre particulares. Si bien la ley califica expresamente el contrato de prestación de servicios docentes como administrativo lo exime de todas aquellas estipulaciones propias de tal régimen haciendo únicamente exigible para su perfeccionamiento el registro presupuestal correspondiente. Avanzando en la regulación del tema de la vinculación de los docentes como de tiempo completo, de tiempo parcial y de cátedra, el artículo 113 prescribe textualmente: "Salvo lo expresamente previsto en este decreto, las inhabilidades e incompatibilidades de los empleados públicos del orden nacional se aplicarán a los docentes de tiempo completo y de tiempo parcial". Por su parte el Decreto 2019 de 1981 reglamentario del artículo 98 del Decreto - ley 80 de 1980 establece: "Por su carácter docente y de conformidad

con lo prescrito en el ordinal b) del artículo 32 del Decreto extraordinario 1042 de 1978, los contratos a que se refiere este decreto pueden ser celebrados por los empleados públicos siempre y cuando no se afecte, la prestación regular de su trabajo. Sin embargo, tales empleados no podrán celebrar los expresados contratos con la entidad a la cual se encuentren vinculados bajo una relación legal y reglamentaria". Encuentra la Sala que el artículo 113 del Decreto - ley 80 de 1980 hace extensivas las inhabilidades e incompatibilidades de los empleados públicos del orden nacional a quienes se desempeñen como docentes de tiempo completo o parcial, norma que en un todo concuerda con el artículo 97 del mismo ordenamiento según el cual los docentes de tiempo completo y de tiempo parcial tienen la calidad de empleados públicos, al paso que los de cátedra no adquieren tal calidad ni la de trabajadores oficiales conforme al artículo 98 del mismo Estatuto. Cosa distinta regula el decreto reglamentario al señalar que los empleados públicos pueden ser docentes de cátedra siempre y cuando no se afecte la prestación regular de su trabajo. En este aspecto, no hace sino repetir lo prescrito por el ordinal b) del artículo 32 del Decreto extraordinario 1042 de 1978 que señala las excepciones a la prohibición constitucional prevista en el artículo 64 del ordenamiento superior, que prohibe a un empleado público recibir más de una asignación proveniente del Tesoro Público o de empresas e instituciones en que tenga parte principal el Estado. En efecto, la norma citada permite percibir la doble remuneración en aquellos casos en que las asignaciones provengan del servicio prestado por profesionales con título universitario hasta por dos cargos públicos, siempre

que el horario normal de trabajo permita el ejercicio regular de tales cargos. De lo hasta aquí expuesto puede concluirse que el legislador extraordinario considera los docentes de tiempo completo y de tiempo parcial empleados públicos y como tales les hace aplicables el mismo régimen de incompatibilidades e inhabilidades previstos para os empleados públicos del orden nacional (arts. 97 y 113 del Decreto - ley 80 de 1980). De otra parte la norma reglamentaria del artículo 98 del Decreto ley 80 de 1980 autoriza a los empleados públicos para celebrar el contrato. administrativo de prestación de servicios docentes como docentes de cátedra pudiendo estos percibir la remuneración que por tales servicios les correspondiera, sin que por ello incurran en la prohibición del artículo 64 del ordenamiento constitucional. Sin embargo reitera la Sala esta excepción a la prohibición de percibir doble remuneración proveniente del artículo 32 del Decreto - ley 1042 de 1978 y no del decreto reglamentario en mención, ya que éste lo que hace es repetir la excepción de orden legal contenida en aquél, Mal podría una norma de índole reglamentaria abrogarse una función atribuida expresamente por el constituyente al legislador en el articulo 64 de la Constitución sin violar directa y flagrantemente la Carta Constitucional. 4º. El hecho de hacer extensivo a los docentes de tiempo completo y de tiempo parcial, el mismo régimen de inhabilidades de los empleados públicos del orden nacional y permitir a quien tenga la calidad de empleado público la posibilidad de percibir ingresos como docente de cátedra son regulaciones autónomas del estatuto docente que por ninguna parte autorizan a un miembro del Congreso de la República a cerebral el contrato administrativo de

prestación de servicios docentes con universidades que tengan el carácter de entidades públicas. El régimen de incompatibilidades de los congresistas es específico y especial, derivado directamente del artículo 110 de la Constitución Nacional y en nada es asimilable con el de los empleados públicos del orden nacional pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder Público y ya se vio en los puntos primero y segundo de esta respuesta, que la prohibición constitucional, proveniente de la investidura de miembro del Congreso, es rotunda y absoluta en el sentido de prohibirles la celebración de contrato alguno con la administración pública; dentro de las excepciones que el constituyente autoriza al legislador establecer en relación con dicha incompatibilidad no aparece alguna en el artículo 2? de la Ley 11 de 1973 que permita la celebración de tales contratos por parte del miembro del Congreso de la República. Así las cosas, los Senadores y Representantes principales y los suplentes que hayan ejercido el cargo no pueden celebrar el contrato administrativo de prestación de servicios docentes por cátedra con ningún ente de educación superior cuando éste detente la calidad de entidad pública. En los anteriores términos, se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Educación Nacional. Transcríbase en copia auténtica. Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón Humberto Mora Osejo, Jaime Paredes Tamayo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.