CE-SC-RAD1987-N127

TRANSPORTES.

1. La naturaleza jurídica de los ACTOS DE ADJUDICACION U OTORGAMIENTO DE PERMISOS para SERVIR RUTAS Y HORARIOS expedidos por el Instituto Nacional de Transportes, es ADMINISTRATIVO. Dichas decisiones no dan lugar al nacimiento de

DERECHOS ADQUIRIDOS. DIFERENCIA CON EL ACTO INTANGIBLE A QUE SE REFIERE EL ARTICULO 73 DEL CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Queda así descartado, de plano, la intangibilidad de las decisiones que otorguen permisos de rentas y horarios en tanto los derechos que configuran y delimitan, simplemente administrativos y no patrimoniales o de carácter civil, tampoco antes constituyen situaciones jurídicas oponibles a la facultad de intervención y reglamentación del Gobierno.

2. La FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE decide cancelar o niega la renovación de la licencia de funcionamiento a una empresa de transporte resulta suficiente por sí misma, para que tal licencia pierda su vigencia con efectos distintos sobre la prestación del servicio permitido.

Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., trece de agosto de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Jaime Paredes Tamayo.

Referencia: Consulta del Ministro de Obras Públicas y Transporte. Radicación número 127.

El señor Ministro de Obras Públicas y Transporte envía a la Sala la consulta que se transcribe textualmente: «El Instituto Nacional del Transporte, es un establecimiento público creado mediante el Decreto 770 de 1968, expedido con base en las

autorizaciones otorgadas al Gobierno por medio de la Ley 65 de 1967. Dicha entidad es la encargada de la regulación de la actividad transportadora en todo el territorio nacional. En el cumplimiento de los cometidos asignados por la ley otorga y cancela autorizaciones para utilizar las vías públicas, otorga y cancela licencias de funcionamiento a las empresas de transporte automotor. La licencia de funcionamiento está definida por el articulo 23 del Decreto 1393 de 1970, Estatuto Nacional del Transporte, como "el reconocimiento que hace el INTRA a una empresa determinada en el sentido de hallarse en posibilidad de prestar el servicio público de transporte automotor. Los artículos subsiguientes del citado Estatuto señalan el procedimiento para obtención de la licencia de funcionamiento en concordancia con lo preceptuado por los Acuerdos 035 de 1970, 020 de 1980, 113 de 1971 y las Resoluciones 858 de 1972, 258 de 1975, 241 de 1971 y 252 de 1979, emanadas de la Junta Directiva y de la Dirección General del INTRA respectivamente". El otorgamiento de rutas y horarios. a las empresas transportadoras ha sido regulado además de la norma contenida en el Decreto 1393 de 1970, por las siguientes disposiciones de manera sucesiva así: Decreto 2245 de 1976, 2558 de 1984 y 1183 de 1986. El Decreto 1393 de 1970, al respecto dice: Artículo 62: "La prestación del servicio Público de transporte en las vías sujetas a la jurisdicción del Estado se otorgará por la autoridad competente, mediante contrato de concesión o permiso a personas naturales o jurídicas

que se ajusten a los requisitos y condiciones que se señalan en el presente Estatuto". Artículo 63: "Se otorgarán áreas de operación, rutas y horarios mediante contrato de concesión, cuando las condiciones especiales del servicio exijan un mayor nivel en su prestación, cuando deba garantizarse la continuidad en la prestación del servicio en una o más regiones determinadas; cuando por regiones de desarrollo de uno o más polos de influencia se imponga la racionalización del servicio. "En los demás casos se autorizarán las áreas de operación, las rutas y horarios a las empresas solicitantes mediante permiso,”(Subrayado fuera del texto). Por su parte el Código de Comercio en su artículo 983 regula lo concerniente a la Personería Jurídica de las empresas transportadoras. Consultamos a esa honorable Corporación:

1. Cuál es la naturaleza jurídica de los actos de adjudicación u otorgamiento de permisos para servir rutas y horarios expedidos por el Instituto

Nacional del Transporte.

2. Si dichas decisiones dan lugar al nacimiento de derechos adquiridos y constituyen disposiciones inmutables, intangibles e inalienables.

3. Si desaparecida la licencia de funcionamiento por cancelación negativa de renovación, pierden también vigencia las autorizaciones o permisos de los cuales era beneficiaria la empresa como una consecuencia obvia de tal decisión.

4. Si pueden mantener tales permisos para servir rutas y horarios vigencia luego de la negativa de renovación o de producida la cancelación y constituir una prerrogativa a favor de la empresa si después de la ejecutoria de estas decisiones solicita y obtiene una nueva licencia de funcionamiento»

Consideraciones: 1º. Con el objetivo de reglamentar el funcionamiento de empresas de transporte automotor, la Ley 15 de 1959 dispuso la intervención del Gobierno, en desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Política, y el Gobierno mediante el Decreto - ley 1393 de 1970, expidió el Estatuto Nacional del Transporte Terrestre Automotor de cuya aplicación encargó al Instituto Nacional del Transporte, creado por Decreto - ley 770 de 1968. Desde entonces las funciones de asignar las rutas y horarios de las empresas y otorgar y cancelar autorizaciones para utilizar las vías públicas, corresponde ejercerlas al INTRA por mandato del artículo 2º, ordinales lº y 6º del citado

Decreto. Los estatutos orgánicos del INTRA, adoptados por Acuerdo de su Junta Directiva número 035 de 1985 y aprobados por Decreto 2623 de 1985, señalan como funciones del Director General las de otorgar, renovar o cancelar la licencia de funcionamiento a las empresas de transporte terrestre automotor, de acuerdo con las normas legales y "dictar la providencia de asignación, modificación o cancelación de las rutas y horarios a las empresas de transporte terrestre automotor" (art. 26, ordinales 17 y 18). La forma prevista en los mismos estatutos para el desempeño de las funciones asignadas se concreta en actos o decisiones del Director General que se denominan "Resoluciones" (art. 29), contra las cuales procede el recurso de reposición, surtido el cual se entenderá agotada la vía gubernativa (art. 43). No hay duda, pues, de que, las funciones a cargo del Director

General son de naturaleza administrativa, por tanto, el otorgamiento de autorización o licencia de funcionamiento a una empresa de transporte legalmente constituida, para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor, constituye un acto administrativo. En efecto, el contenido material expresado en el ejercicio de las funciones administrativas hasta aquí enunciadas, es típico del acto administrativo que hace factible al establecimiento público el cumplimiento de los objetivos propuestos con su creación. Acto proferido por un órgano administrativo del Estado, que con. tiene medidas de alcance individual y está sujeto al Derecho Administrativo, por principio se define como acto administrativo. "En las actividades fundamentalmente reguladas, los actos de la administración están casi totalmente determinados de antemano; en cambio, en las actividades discrecionales, la administración tiene un margen más o menos amplio para decidir, pero debe tomar en cuenta las circunstancias y los fines propios del servicio a su cargo". Y cuando está expresamente prevista una forma especial para determinado género de actos, dicha forma, a su vez, se constituye en requisito para dictar el acto administrativo. Formación del acto mediante procedimientos previstos en la ley; reunión de requisitos concomitantes a la expedición del acto; observancia de la forma como garantía para evitar la arbitrariedad, asegurar la certeza documental y constituir prueba del acto, integran el régimen de la expresión de la voluntad administrativa y constituyen elementos esenciales de su validez y eficacia. Estos elementos han de concurrir en las providencias emanadas de la Dirección General del INTRA que otorguen o nieguen permisos de rutas y horarios, como resultado del ordenamiento de las empresas, de conformidad al

puntaje obtenido para la licencia de funcionamiento y clasificación. Y permiten a la administración seleccionar los sujetos más capaces o con mayores garantías para que la actividad se cumpla en el sentido que al interés público convenga. Desde luego resulta pertinente precisar que el permiso concedido Por el Instituto Nacional del Transporte constituye un acto administrativo creador de una situación jurídica concreta, pero diferente del acto intangible a que se refiere el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, ya que el Estado conserva la facultad de revocarlo o modificarlo de conformidad con el Estatuto Nacional del Transporte, condicionado como queda a su permanente compatibilidad con tal Estatuto. 2º. Necesariamente este tipo de autorizaciones se otorga de acuerdo a las circunstancias que concurren en el momento en que se otorgan, pero condicionadas a la permanente compatibilidad con el superior interés público. De ahí la posibilidad, e incluso, el deber de modificar el contenido de la autorización, inicialmente otorgada, para mantenerlo constantemente adaptado, a lo largo de su vigencia, a las exigencias del interés público. Queda así descartada, de plano, la intangibilidad de las decisiones que otorguen permisos de rutas y horarios, en tanto los derechos que configuran y delimitan, simplemente administrativos y no patrimoniales o de carácter civil, tampoco constituyen situaciones jurídicas oponibles a la facultad de intervención y reglamentación del Gobierno, As! lo dedujo la Sala de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 19 de septiembre de 1978 (Anales del Consejo de Estado, Tomo XC) cuando afirmó que " ... la autorización que se confiera a una empresa determinada para el uso de determinadas vías no

puede entenderse como voluntad de crear una situación jurídica individual en favor de tal empresa, pues de ser así la propia administración estaría aniquilando toda posibilidad de ejercicio ulterior de sus facultades reglamentarias en relación con esas vías"; " ... cualquier disposición posterior en contrario sería acto de revocación directa, viable solamente en función del consentimiento expreso y escrito del titular de esa situación jurídica, con el resultado de una amputación evidente de la potestad de reglamentación o al menos de un condicionamiento inadmisible para ejercerla". 3º. También el otorgamiento de la licencia de funcionamiento de una empresa de transporte se vincula a las necesidades condiciones y prioridades del servicio, de tal manera que su cancelación procede entre otras cosas, cuando no garantiza la prestación de aquel en forma efectiva o se comprueba la cesación de actividades (art. 31 del Decreto 1393 de 1970). Dejar de servir una ruta con los horarios autorizados, cambiar o aumentar estos, faculta para revocar el permiso de servicios y otorgarlo a otra empresa (art. 71 ibídem). Lo mismo cuando hay abandono de ruta y vacancia de servicios (arts. 72 y 73). Luego resulta obvia la consecuencia de que en cualquiera de estos eventos pierdan vigencia los permisos de que la empresa era beneficiaria y la adquieran los que se otorguen a la empresa llamada a restablecer el servicio, dentro del plazo que se señale en el correspondiente acto administrativo. 4º. Cuando la misma empresa obtiene de nuevo licencia de funcionamiento, y pretende servir las zonas, rutas y horarios de que fue adjudicatario, su solicitud concurre, estando aquellos disponibles, con las

empresas proponentes que reúnan los requisitos, sin que constituya prerrogativa alguna la propuesta de tal empresa sobre dichas zonas, rutas y horarios. La fuerza ejecutoria del acto administrativo que decide cancelar o niega la renovación de la licencia de funcionamiento a una empresa de transporte resulta suficiente, por sí misma, para que tal licencia pierda su vigencia con efectos directos sobre la prestación del servicio permitido. Luego la prelación que en el otorgamiento de rutas y horarios obtuvo esa empresa por su clasificación en determinada categoría y el funcionamiento que le fue autorizado, en consecuencia, no pueden subsistir cuando ha perdido tal clasificación y ha sido cancelada su licencia de funcionamiento o desautorizada su renovación. Esta insubsistencia impide necesariamente la producción de otros efectos en el futuro, como el de llegar a constituir de nuevo factor de prelación frente a otras empresas concurrentes en la adjudicación de, rutas y horarios disponibles para todas, en iguales condiciones. Se constituiría, así, en otro factor de adjudicación diferente de los previstos por el articulo 10 del Decreto 1183 de 1986, y su evaluación equivaldría a desconocer los efectos de la resolución que hubiera cancelado la licencia de funcionamiento o desautorizado su renovación. En los anteriores términos se absuelve la consulta de la referencia. Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, Humberto Mora Osejo, Jaime Paredes Tamayo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.