CE-SC-RAD1988-N074

IMPUESTO DE LA LEY 4º DE 1966 SOBRE REAJUSTE DE PENSIONES. -

APLICACION A LAS ENTIDADES OFICIALES DEL SECTOR AGROPECUARIO.

Es aplicable a las CUENTAS Y NOMINAS QUE PAGUEN LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS, ENTRE ELLAS LAS QUE TIENEN TAL CALIDAD EN RELACION CON EL "MINISTERIO DE AGRICULTURA", así sean vinculadas o adscritas. Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá,

D. E., dieciocho de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.

Consejero ponente: Doctor Gonzalo Suárez Castañeda.

Referencia: Radicación número 074. Consulta sobre la aplicación del impuesto contemplado en la Ley 4a. de 1966 a las entidades oficiales del sector agropecuario.

El señor Ministro de Agricultura (E) ha formulado a la Sala una consulta, en los siguientes términos: "1. La Ley 4a. de 1966 dispuso que 'toda cuenta o nómina que paguen por cualquier - concepto la Nación, Departamentos, Intendencias, Comisarías, Distrito Especial de Bogotá, Municipios, Corregimientos, Inspecciones de Policía e Institutos Descentralizados, causará un impuesto de diez centavos ($0.10) por cada cien pesos o fracción, con destino a las Cajas de Previsión respectiva, o en su defecto para la entidad pagadora' (art. l°.). Exceptuó, sin embargo de dicho impuesto, 'las cuentas de cobro por auxilio, devoluciones de impuestos y traspasos de fondos recaudados por las entidades de derecho público, con destino a otras

personas, por prestaciones sociales, las que se formulen entre sí las entidades de derecho público y las de los establecimientos públicos dedicados exclusivamente a la beneficencia'. "2. La Ley 4a. se reglamentó por el Decreto número 3123 de 1966 y fue modificada por la Ley 33 de 1985, que aumentó el impuesto al cinco por mil, tratándose de nóminas de personal, y del diez por mil, en los demás casos, con las excepciones allí establecidas. "3, Las entidades descentralizadas del Sector Agropecuario, adscritas o vinculadas al Ministerio de Agricultura, en el desarrollo de sus actividades, descuentan el impuesto especial señalado sobre pagos a terceros por concepto de servicios prestados o adquisición de bienes. Igualmente se ha aplicado la norma al pago de obligaciones financieras contraídas con bancos privados u oficiales. “4. Estas últimas entidades han formulado serios reparos a los descuentos, argumentando que la remuneración o contraprestación por el crédito, únicamente radica en los intereses, ya que el capital constituye la devolución de un activo y no la adquisición de éste, de manera que no puede dar lugar al cobro de impuesto por Ley 4ª. Pero agregan con relación al descuento por interés, que de esa manera se disminuye en tal forma la rentabilidad de la operación, que resulta un mal negocio dar crédito a la entidades oficiales. Esta última determinación, o lo que ella supone, representa una grave posibilidad, sobre todo frente a entidades como el IDEMA, que necesita casi permanentemente de financiación bancaria.

“Con base en la anteriores consideraciones, comedidamente formulamos la siguiente consulta: “Debe exigirse el impuesto de previsión social contemplado en la ley 4ª de 1966, cuando las entidades oficiales del sector agropecuario paguen los créditos recibidos de entidades bancarias de carácter particular u oficial? “De los honorables Consejeros, atentamente, “LUIS GUILLERMO PARRA DUSSAN (Fdo.). Viceministro de Agricultura. Encargado de las funciones del despacho del Ministro”.

La Sala considera y responde: La Ley 4ª de 1966 tuvo por objeto proveer nuevos recursos a las Cajas de Previsión, reajustar las pensiones de jubilación e invalidez de los trabajadores de las entidades de derecho público y dictar otras disposiciones relacionadas con la misma materia.

En su artículo 1º la mencionada Ley 4ª estableció lo siguiente: “Artículo 1º Toda cuenta o nómina que paguen por cualquier concepto la Nación, Departamentos, Intendencias, Comisarías, Distrito Especial de Bogotá, Municipios Corregimientos, Inspecciones de Policía e Institutos Descentralizados, causará un impuesto de diez centavos moneda corriente ($0.10) por cada cien pesos o fracción con destino a las Cajas de Previsión respectivas, o, en su defecto para la entidad pagadora. “Se exceptúan las cuentas de cobro para auxilio, devoluciones de impuestos y traspasos de fondos recaudados por las entidades de derecho público, con destino a otras personas; por prestaciones sociales, las que se formulen entre sí las entidades de derecho público y las de los establecimientos dedicados

exclusivamente a la beneficencia. “El Gobierno nacional reglamentará las formas de cobrar este impuesto que empezará a regir seis meses después de la vigencia de esta Ley”. Más adelante el Decreto número 3123 de 1966, reglamentario del artículo 1º de la Ley 4ª, dispuso al respecto: "Artículo 1°. Sobre toda nómina o cuenta que por cualquier concepto paguen la Nación, los Departamentos, Intendencias, Comisarías, Distrito Especial de Bogotá, Municipios, Corregimientos, Inspecciones de Policía, Institutos y Empresas Descentralizados, deberá cubrirse un impuesto de previsión social, en proporción de diez centavos ($ 0.10) por cada cien pesos ($ 100.00) o fracción de cien pesos ($ 100.00). El producido de dicho impuesto se distribuirá en la siguiente forma: "a) Para la Caja Nacional de Previsión Social, con excepción de lo que se indica en seguida, cuando los pagos los efectúe la Nación; "b) Para la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, cuando los pagos los efectúe el Ministerio de Comunicaciones y sus institutos y empresas descentralizadas; “c) Para la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, cuando los pagos los haga el Ministerio de Defensa Nacional y los establecimientos. públicos a él adscritos. Si los pagos se hacen con cargo del Presupuesto de la Policía Nacional, del Fondo Rotatorio, de la Caja de Retiro o de cualquiera de los establecimientos propios de la Policía , el impuesto será dividido proporcionalmente a los aportes de los socios, entre la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y la Caja de Retiro de las

Fuerzas Militares; "d) Para la respectiva Caja de Previsión o entidad de seguridad social, o, en su defecto, para la entidad pagadora de prestaciones sociales, cuando las cuentas o nóminas sean cubiertas por los Departamentos, Intendencias, Comisarías, Distrito Especial de Bogotá, Municipios, Corregimientos, Inspecciones de Policía, Institutos y Empresas Descentralizados. "Parágrafo 1°. Se exceptúan las cuentas de cobro por auxilios, devoluciones de impuestos y traspasos de fondos recaudados por las entidades de derecho público con destino a otras personas; por prestaciones sociales; las que se formularen entre si las entidades de derecho público y las de los establecimientos dedicados exclusivamente a la Beneficencia". La Ley 33 de 1985, por la cual se vinieron a dictar nuevas medidas en relación a las Cajas de Previsión y a las prestaciones sociales para el sector público, estableció, en sus artículos 5°. y 6°, lo siguiente: "Artículo 5°. El valor del impuesto de que trata el artículo l°. de la Ley 4a. de 1966, será del cinco por mil si se trata de nóminas de personal, y del diez por mil en los demás casos, con las excepciones allí establecidas. "Artículo 6°. En caso de incumplimiento de la obligación establecida en el artículo l°. de la Ley 4a. de 1966 y en el artículo anterior, las Cajas de Previsión podrán determinar la cuantía de la obligación mediante providencia administrativa, que, en firme, presta mérito ejecutivo. Las obligaciones que surjan de estas providencias, se harán efectivas ante la jurisdicción coactiva y de ellos se deberá

dar noticia a la Procuraduría General de la Nación para los fines disciplinarios pertinentes". "El empleado oficial que hubiere hecho el descuento o recibido el pago, deberá totalizar mensualmente el valor de lo recaudado por estos conceptos y lo remitirá a la Caja de Previsión correspondiente dentro de los diez primeros días del mes siguiente al del recaudo". Pues bien, se pregunta el señor Ministro de Agricultura, si el impuesto con destino a las Cajas de Previsión Social, contemplado en las normas acabadas de transcribir, debe exigirse cuando "las entidades oficiales del sector agropecuario", ya sean adscritas o vinculadas al Ministerio de Agricultura, paguen los créditos recibidos de entidades bancarias de carácter oficial o particular. Al crear el impuesto del cual se ha venido hablando, el artículo l°. de la Ley 4a. de 1966 dispuso que tal gravamen se causaría cuando, entre otras entidades de derecho público, "los institutos descentralizados" pagaran una cuenta o nómina "por cualquier concepto". La norma utilizó la denominación "institutos descentralizados", según la terminología en boga antes de 1968; esa denominación era entonces bastante ambigua, pero en líneas muy generales puede decirse que se utilizaba para designar las entidades estatales que' no hacían parte del sector centralizado de la administración; o sea que la voluntad del legislador al expedir la Ley 4a., fue la de que las cuentas y nóminas pagadas por estas entidades que no pertenecían a la administración central, dieran lugar al cobro del impuesto; tal como la misma norma

lo establecía respecto de las cuentas pagadas por la Nación, los departamentos, etc., inclusive, el Decreto reglamentario 3123 de 1966 fue más explícito, pues dijo que el tantas veces mencionado impuesto se aplicaría a las nóminas o cuentas pagadas por "los institutos y empresas descentralizadas" y en alguno de sus ordinales llegó a referirse a las que fueran pagadas por "los establecimientos públicos". La reforma administrativa de 1968 (fundamentalmente en los Decretos - ley 1050 y 3130 de ese año) esclareció cuales son las características jurídicas de las "entidades descentralizadas", distinguiéndolas del sector central de la administración el cual está representado por la persona jurídica "Nación", y preciso que dichas entidades son de tres clases: Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta; los primeros son organismos adscritos a la administración (como, por ejemplo, el INCORA y el ICA, en relación al Ministerio de Agricultura) y las demás, organismos vinculados a ella (como, por ejemplo, el Banco Cafetero, la Caja Agraria, el IDEMA, respecto del mismo Ministerio). Es decir que las "entidades descentralizadas" corresponden actualmente a lo que en la Ley 4a. de 1966 se denominó "institutos descentralizados". En consecuencia, el impuesto establecido por la Ley 4a. de 1966 y reiterado por el artículo 5°. de la Ley 33 de 1985, cuya finalidad es la de fortalecer los ingresos de las Cajas de Previsión Social para que estas puedan cumplir con los objetivos

prestacionales para los cuales han sido creadas, es aplicable a las cuentas y nóminas que paguen las entidades descentralizadas, entre ellas las que tienen tal calidad en relación con el Ministerio de Agricultura, así sean vinculadas o adscritas. Es conveniente hacer notar que este impuesto debe ser pagado no por la entidad sino por el beneficiario de la cuenta o nómina, esa fue la intención del legislador tal como puede leerse en las actas de los debates adelantados en el Congreso para la aprobación de la Ley 4a. (Historia de las leyes, Legislatura de 1966, Tomo I, Imprenta Nacional, 1980). Por otra parte, la norma creadora del impuesto expresa claramente que "toda cuenta o nómina que paguen por cualquier concepto" las entidades allí enumeradas, causará el gravamen en cuestión; no hizo distinción la ley sobre si la cuenta correspondiente hubiera de pagarse para adquirir bienes o servicios o si su finalidad pudiera ser la de reembolsar algún crédito o los intereses del mismo; es decir no se estableció relación entre el objetivo del pago y la causación del impuesto con destino a las cajas de previsión; de modo que en la expresión "cualquier concepto" utilizada en el texto legal, queda comprendido el pago de préstamos a entidades bancarias, tanto por concepto de capital como de intereses, lo mismo que cualquier otro pago que se haga. Así que, en principio, las cuentas pagadas para cancelar préstamos bancarios dan lugar al cobro del impuesto. Cabe, sin embargo, hacer una distinción con base en la naturaleza jurídica del banco que recibe el pago: Si el banco es particular, el impuesto se causa; pero si es

una entidad bancaria de carácter oficial (ya sea una empresa comercial del Estadocomo el Banco Cafetero - o una sociedad de economía mixta - como el Banco Popular, el Banco Central Hipotecario, la Caja Agraria o el Banco Ganadero - ) es decir, si se trata de bancos que son entidades descentralizadas de la administración pública, que tienen su origen en el derecho público (aunque su actividad se realice, por disposición de la ley, por regla general, conforme a las normas del derecho privado), las cuentas pagadas a ellos, incluidas obviamente las que correspondan a pago de créditos, están exentas del impuesto, pues les es aplicable la excepción prevista en el inciso 29 del artículo l° de la Ley 4a. de 1966, reiterada por la Ley 33 de 1985, por tratarse de cuentas formuladas entre entidades de derecho público. En esta forma se deja, absuelta la consulta. Transcríbase en copia auténtica. Gonzalo Suárez Castañeda, Presidente de la Sala; Jaime Betancur Cuartas, Humberto, Mora Osejo, Ausente con excusa; Jaime Paredes Tamayo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.