CE-SC-RAD1988-N126

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA GUAJIRA. "CORPOGUAJIRA". Funciones: El artículo 4º, letra e) del Decreto - ley 3453 de 1983, le atribuye "determinar los usos, destinos y reservas de tierra, aguas y bosques con el propósito de regular y ordenar el uso racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente y fomentar los desarrollos urbanos, agropecuarios, industriales, turísticos y mineros, y la explotación de los recursos en armonía con la preservación y utilización adecuada del medio ambiente" (No comprende la facultad, prescrita por el artículo 4º, letra i del Decreto - ley 3453 de 1983, para las aguas superficiales y subterráneas). Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., veintiuno de agosto de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Humberto Mora Osejo.

Referencia: Consulta. Radicación número 126.

Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Agricultura hace a la Sala en relación con la competencia de la Corporación Autónoma Regional de la Guajira, prescrita por el Decreto - ley 3453 de 1983. La consulta versa sobre el alcance que tienen las facultades específicas asignadas a la mencionada entidad, en relación con las funciones que corresponden al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA - . La Sala considera, en primer término, que la competencia es elemento esencial del estado de derecho caracterizado como la suma de las facultades o poderes de

todos los funcionarios vinculados al mismo. Desde el punto de vista positivo la competencia es facultad de obrar, poder de actuar en determinado sentido y, desde el punto de vista negativo, constituye el límite de las posibilidades del órgano o del funcionario. Lo expuesto explica que la competencia de los diferentes órganos y funcionarios del Estado tiene que ser objetiva, predeterminada y conocida por todos, a tal punto que, según el artículo 63 de la Constitución, "no habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento". Esta disposición debe interpretarse en armonía con el artículo 20 de la Constitución que prescribe que "los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución y de las leyes" y que "los funcionarios públicos lo son por la misma causa o por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de estas". "De la transcrita disposición se infiere el principio constitucional según el cual mientras los particulares pueden hacer todo cuanto no les esté prohibido, los empleados públicos sólo lo que les esté atribuido expresamente. De ahí que la competencia, general o por enumeración específica, necesariamente deba ser expresa, no implícita ni analógica. El estado de 'derecho, caracterizado porque substancialmente constituye y garantiza un orden cierto y eficaz, a manera de reglas objetivas de derecho, excluye toda consideración subjetiva en cuanto se refiere al examen de la competencia de las entidades y de los funcionarios públicos. Sólo así se puede comprender y verificar la legitimidad de su acción que, en cuanto poder - deber, es función jurídica, así como las

omisiones y las extralimitaciones en que puedan incurrir, a fin de deducirles la condigna responsabilidad que tienen, según el artículo 20, en armonía con el artículo 51 de la Constitución. Además, la competencia también hace relación con el valor jurídico de las decisiones que profieran los órganos y funcionarios del Estado; pues, sobre todo, los actos administrativos, por disposición de la ley pueden ser declarados nulos si los profieren órganos o funcionarios incompetentes o con abuso o desviación de poder. El carácter objetivo de la competencia, que hace que deba ser expresa, es elemento indispensable para verificar si el acto administrativo se expidió o no, en todo o en parte, por órgano o funcionario competente. La Sala procede a absolver la consulta del Señor Ministro de Agricultura con fundamento en los principios expuestos. La primera pregunta consiste en definir si el artículo 4º, letra e) del Decretoley 3453 de 1983 asigna competencia a Corpoguajira para ,'administrar, regular y reglamentar, no sólo las aguas superficiales y subterráneas a que se refiere el literal i), sino los demás recursos naturales renovables", y si de esa disposición se deduce que también es competente "para administrar, regular y reglamentar la fauna terrestre y los recursos hidrobiológicos, aunque en el literal e) mencionado sólo se haga referencia a la tierra, aguas y bosques". El artículo 4º, letra e) del Decreto - ley 3453 de 1983 atribuye a Corpoguajira "determinar los usos, destinos y reservas de tierra, aguas y bosques con el

propósito de regular y ordenar el uso racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente y fomentar los desarrollos urbanos, agropecuarios, industriales, turísticos y mineros, y la explotación de los recursos en armonía con la preservación y utilización adecuada del medio ambiente". Esta competencia es muy clara y no ofrece motivo de duda. No comprende la facultad, prescrita por el artículo 4º, letra i) del decreto - ley 3453 de 1983, para las aguas superficiales y subterráneas, de "administrar, regular y reglamentar" los demás recursos naturales renovables, como tampoco "la fauna terrestre y los recursos hidrobiológicos". La segunda pregunta consiste en saber si del artículo 4º , letra g) del Decretoley 3453 de 1983, puede inferirse que Corpoguajira tiene la facultad de "administrar la flora silvestre y los bosques, otorgando concesiones o permisos y regulando las actividades de aprovechamiento". El artículo 4º , letra g) del Decreto - ley 3453 de 1993 atribuye a Corpoguajira "promover el mejoramiento de los sistemas de comunicación, transporte, electrificación, acueductos, alcantarillados y saneamiento ambiental". Esta atribución también es clara y de ella se deduce inequívocamente que no comprende la facultad para que Corpoguajira administre la flora silvestre y los bosques, con posibilidad de otorgar permisos o concesiones y de regular las actividades de aprovechamiento. La tercera pregunta consiste en saber si el artículo 4º , letra j) del Decretoley 3453 de 1983 atribuye o no a Corpoguajira la administración de "los recursos

hidrobiológicos marinos" y, en caso positivo determinar "la porción de mar que le correspondería manejar a la Corporación". El artículo 270 del Decreto - ley 2811 de 1974 define los recursos hidrobiológicos como "el conjunto d,3 organismos animales y vegetales cuyo cielo de vida se cumple totalmente dentro del medio acuático, y sus productos". Estos recursos, según el artículo 267 ibídem, pertenecen a la Nación. El artículo 38, número 3 del Decreto - ley 133 de 1976 atribuye a Inderena, por cláusula general de competencia, "regular el uso, aprovechamiento comercialización, movilización y en general el manejo de los recursos naturales renovables en todo el territorio nacional. . ." Y el artículo 39 del Decreto 1681 de 1978, reglamentario del Decreto - ley 2811 de 1974, a la vez dispone que "la administración y manejo de los recursos hidrobiológicos marinos y continentales" corresponden al Inderena, "salvo cuando en relación con los últimos, estas funciones han sido adscritas a Corporaciones regionales, caso en el cual estas deberán cumplir y hacer cumplir las disposiciones de este Decreto, en conformidad con la política nacional y los mecanismos de coordinación que establezca el Inderena". De estas disposiciones y del artículo 4º , letra j) del Decreto - ley 3453 de 1983 se infiere que entre Inderena y Corpoguajira debe existir la necesaria coordinación, dentro de sus respectivas competencias, a saber: Inderena tiene la administración y manejo de los recursos hidrobiológicos marinos y continentales en todo el territorio nacional y con tal facultad debe

prospectar la política nacional sobre los mismos. Corpoguajira, dentro del ámbito de su competencia territorial que, según el artículo 3º del Decreto - ley 3453 de 1983, es el del Departamento de la Guajira, debe "promover y adelantar programas de aprovechamiento y manejo integral de los recursos del mar", sin perjuicio de la facultad de Inderena para administrar y manejar esos recursos. Mientras la competencia de Corpoguajira implica iniciativas y programas específicos para el aprovechamiento de los recursos del mar, lo segundo significa facultad del Inderena para administrar y manejar los recursos hidrobiológicos marinos y continentales. Estas competencias, entendidas en la forma indicada, son diferentes entre sí y deben ejercerse armónicamente, como prescribe el artículo 3º del Decreto 1681 de 1978, para el cumplimiento de la común finalidad de preservar y administrar adecuadamente los recursos naturales renovables del país. La cuarta pregunta consiste en saber si la facultad que el artículo 4º , letra k) del Decreto - ley 3453 de 1983 atribuye a Corpoguajira también la autoriza para "la ordenación de las cuencas hidrográficas". Según el artículo 316 del Decreto - ley 2811 de 1974, "se entiende por ordenación de una cuenca, la planeación del uso coordinado del suelo, de las aguas, de la flora y la fauna, y por manejo de la cuenca la ejecución de obras y tratamientos". Como el artículo 49, letra k) del Decreto - ley 3453 de 1983 atribuye a Corpoguajira "promover, financiar y ejecutar los programas de manejo integral de las cuencas hidrográficas, incluyendo las aguas superficiales y subterráneas", es

claro que la norma no la faculta para "la ordenación de las cuencas hidrográficas". Según el transcrito precepto, sólo le compete tomar las disposiciones tendientes a promover, dotar de los recursos necesarios y cumplir "los programas de manejo integral de las cuencas hidrográficas", entendidos en el sentido que les da el artículo 316 del Decreto - ley 2811 de 1974. La quinta pregunta tiene por objeto saber si el artículo 4º, letra i) del Decretoley 3453 de 1983 faculta o no a Corpoguajira para otorgar concesiones para usos distintos de los que la misma disposición menciona. El artículo 4º , letra i) del Decreto - ley 3453 de 1983 atribuye a Corpoguajira "reglamentar, administrar y regular la utilización de las aguas superficiales y subterráneas para abastecimientos públicos, industriales y mineros". La disposición transcrita determina claramente el objeto de la facultad que atribuye a Corpoguajira y, por consiguiente, no la autoriza para dar a las aguas usos diferentes de los que expresamente señala. La sexta pregunta tiene por objeto saber si los parques nacionales deben o no ser administrados por Inderena o por Corpoguajira. El Decreto - ley 3453 de 1983 no atribuye a Corpoguajira la administración de los parques nacionales que existen dentro del Departamento de la Guajira. Por consiguiente, de acuerdo con los artículos 38 del Decreto - ley 133 de 1976 y 13 del Decreto reglamentario 622 de 1977, esta facultad corresponde a Inderena, entidad que debe ejercerla en coordinación con las Corporaciones regionales, en

ellos comprendida la de la Guajira. La séptima pregunta tiene por objeto saber si el control de la contaminación ambiental corresponde o no a Corpoguajira. El artículo 4º , letra i) del Decreto - ley 3453 de 1983 atribuye a Corpoguajira "promover el mejoramiento de los sistemas de comunicación, transporte, electrificación acueductos, alcantarillados y saneamiento ambiental". Se trata de una competencia ejecutiva, tendiente al perfeccionamiento de los sistemas indicados en la transcrita disposición, entre los cuales se cuenta "el saneamiento ambiental". El Decreto - ley 3453 de 1983 no atribuye a Corpoguajira el control de la contaminación y, en consecuencia, esta función, de conformidad con el artículo 38 del Decreto - ley 133 de 1976, pertenece a Inderena. La octava pregunta consiste en saber si Corpoguajira tiene o no competencia por la administración y manejo de la fauna silvestre. El Decreto - ley 3453 de 1983 no - atribuye a Corpoguajira la administración y manejo de la fauna silvestre. Por consiguiente, según los artículos 38, número 4 del Decreto - ley 133 de 1976 y 10 del Decreto reglamentario 1608 de 1978, esta atribución corresponde a Inderena. La novena pregunta tiene por objeto saber si Corpoguajira tiene o no competencia para la administración y manejo de los recursos hidrológicos continentales. El Decreto - ley 3453 de 1983 no asigna a Corpoguajira esta competencia. Por consiguiente, según los artículos 38 del Decreto - ley 133 de 1976 y 3º del Decreto 1681 de 1978, esa atribución corresponde a Inderena.

La Sala finalmente observa que las funciones de Inderena y las de las corporaciones autónomas regionales deben ejercerse, como prescribe el artículo 38, número 1 del Decreto - ley 133 de 1976, en permanente coordinación, puesto que tienen como finalidad común la defensa y protección de los recursos naturales del país y la protección del medio ambiente. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Agricultura y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, Humberto Mora Osejo, Jaime Paredes Tamayo. Elizabeth Castro B., Secretaria.