CE-SC-RAD1988-N157

HOSPITAL UNIVERSITARIO SAN JORGE DE PEREIRA. - Naturaleza jurídica. A pesar de no existir norma legal a nivel - nacional, departamental, ni municipal sobre la creación del Hospital Universitario San Jorge de Pereira, de conformidad con los principios generales de derecho que rigen el campo de acción, de la hermenéutica jurídica, dicho hospital tiene las características de un establecimiento público del orden municipal, dotado de personaría jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Javier Henao Hidrón.

Referencia: Consulta sobre la naturaleza jurídica y el régimen legal aplicable al

Hospital Universitario San Jorge de Pereira. Radicación número 157. El señor Ministro de Gobierno, atendiendo una solicitud del Alcalde de Pereira. somete a consideración de la Sala la consulta relacionada con la naturaleza jurídica y el régimen legal aplicable al Hospital Universitario San Jorge, de esa ciudad. El consultante hace, en síntesis, las siguientes observaciones: a) Que de la creación del Hospital San Jorge no existe norma legal alguna que determine su naturaleza jurídica; b) Que el Concejo Municipal de Pereira mediante el Acuerdo número 11 de 1913 creó en dicho Hospital algunos cargos de dirección, administración y manejo, dependientes de la corporación edilicia, Y en 1922, según Acuerdo número 18, creó unas Juntas Municipales, entre ellas la de Beneficencia, a la cual asignó las funciones de mejoramiento y prosperidad del Hospital, debiendo actuar además

como Junta Directiva de los establecimientos de beneficencia y asistencia de carácter municipal; c) Que la Junta de Beneficencia dictó sus estatutos según Acuerdo número 12 de 1965 y los del Hospital San Jorge por medio del Acuerdo número 23 de 1972. Así dicha Junta se atribuyó la dirección del Hospital hasta 1975, año en que quedó adscrito al Sistema Nacional de Salud; d) Que el Ministerio de Salud mediante la Resolución número 10100 de 1978 (octubre 30), dispuso que el Hospital San Jorge, fuera universitario; e) Que el Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 13 de marzo de 1984, expresó que el Hospital San Jorge es un establecimiento público adscrito al Sistema Nacional de Salud por cuanto no es producto de la iniciativa privada sino del Estado; f) Que la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud expresó, en concepto emitido el 16 de septiembre de 1986, que el Hospital debía dar aplicación en su integridad a las normas que organizaron y reglamenta , ron el Sistema Nacional de Salud (Decretos 056, 350, 356 y 694 de 1975 y 1468 de 1979); g) Que el señor Ministro de Salud, según Oficio de fecha 26 de junio de 1987, señala que la Junta de Beneficencia puede entrar a clasificar los servicios del Hospital, en su condición de Junta Directiva de dicho establecimiento público, conforme a lo previsto en el artículo 42 de la Ley 11 de 1986. Y que el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, plantea solución similar a la anterior. Y,

h) Que el Alcalde de Pereira reconoce que los Ministerios de Salud y de Trabajo se inclinan hacia la aplicación de las disposiciones legales de 1986 (Ley 11, art. 42 y Decreto 1333, art. 292) por ser especiales y posteriores, pero no comparte este criterio en virtud de que también son normas especiales y prevalentes las contenidas en el Decreto - ley 964 de 1975 y el Decreto reglamentario 1468 de 1979. En consecuencia, el señor Ministro de Gobierno redacta su consulta en los términos siguientes:

1. Al no existir norma legal de nivel nacional, departamental ni municipal sobre la creación del Hospital Universitario San Jorge de Pereira que permita identificarlo como un establecimiento público, así su organización y funciones le den este carácter, podría decirse que tiene tal naturaleza jurídica, o qué otra podría dársele?

2. Con fundamento en las disposiciones en el contenidas en los acuerdos dictados por el Concejo Municipal de Pereira, puede atribuírsela a la Junta de Beneficencia el carácter de Junta Directiva del Hospital?

3. Tendría dicha Junta facultades legales, dando aplicación a la Ley 11 y Decreto 1333 de 1986, para clasificar el personal que presta servicios al Hospital de Pereira en empleados públicos y trabajadores oficiales, según las actividades que desempeñen?

4. Qué normas son especiales y prevalentes para su aplicabilidad en el citado centro de salud,' las contenidas en los Decretos 056, 350, 356 y 694 de 1975 y 1468 de 1979 sobre régimen del Sistema Nacional de Salud o las de la, Ley 11 de 1986 y Código de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986)?

La sala considera: El Hospital San Jorge, de la ciudad de Pereira, parece ser hijo de la vida y no de la ley, a juzgar por el ministerio que rodea su origen.

El consultante afirma: "De la creación de este Hospital no existe norma legal alguna que determine su naturaleza jurídica" y también que "no existe norma legal de nivel nacional, departamental ni municipal sobre la creación del Hospital

Universitario San Jorge de Pereira ... Es el mundo de la bruma. Aunque parece que no es de origen particular, fruto de la iniciativa privada, sino oficial. Existen algunos Acuerdos expedidos por el Concejo Municipal de Pereira, empezando por el número 11 de 1913, sobre creación de cargos en dicho Hospital, y otros posteriores (como el Acuerdo 18 de 1922 y el 68 de 1944) que crean una Junta de Beneficencia y le asignan funciones para propender al mejoramiento y prosperidad del Hospital, así como para actuar como Junta Directiva de los establecimientos de beneficencia y asistencia públicas de carácter municipal. Cuando la Junta de Beneficencia de Pereira dicta los estatutos del Hospital San Jorge por medio del Acuerdo número 023 de 1972, éste dice en su artículo 2º: "El Hospital San Jorge tuvo su origen en el Acuerdo número 022 del honorable Concejo Municipal de Pereira". Pero la disposición es vaga, pues no precisa el año de expedición. El consultante no adjuntó copia de ese supuesto acuerdo, con fundamento en el cual sería posible determinar la naturaleza jurídica del Hospital, y al ser solicitado por la Sala, se respondió que había resultado imposible su consecución (Oficio número 38271 de 17 de noviembre de 1987, suscrito por el

Alcalde de Pereira). Respecto de su patrimonio, si es que tiene "patrimonio independiente", la situación es igualmente confusa. La Junta de Beneficencia de Pereira (o Junta General o Beneficencia), al expedir sus estatutos mediante el Acuerdo número 012 de 1965, dispuso que la Beneficencia de Pereira era una institución de utilidad común, cuyo objetivo es la prestación de servicios de protección, prevención y curación de enfermedades y el desarrollo de otras acciones de asistencia pública como asilos, ancianatos y los demás que creare en un futuro la Junta de Beneficencia, tendientes a satisfacer necesidades análogas de la comunidad (art. 1º). Y agrega que forman el patrimonio de la institución (art. 59): Los bienes muebles e inmuebles pertenecientes al Hospital San Jorge y a su departamento de pensionados (Clínica Carvajal) y al Pabellón de Tuberculosos, a las dependencias del Asilo de Ancianos y los bienes muebles semovientes, legados, herencias y donaciones... Sin embargo, la misma Junta General de Beneficencia de Pereira, produjo luego un cambio fundamental cuando dictó los estatutos del Hospital de San Jorge, contenidos en el Acuerdo número 023 de 1972 (noviembre 15). En efecto, obrando como Junta Directiva del Hospital e invocando en forma abstracta "sus atribuciones legales", en el capítulo segundo de dicho acuerdo titulado Del origen, patrimonio y representación legal de la institución (la institución es el Hospital San Jorge), dispuso que el patrimonio legal de la institución lo forman: a) Los bienes muebles e inmuebles pertenecientes al Hospital "San Jorge" de Pereira y a su departamento de pensionados (Clínica Carvajal), con

todos (sic) sus anexidades y mejoras, y el Pabellón de Tuberculosos, a las dependencias del Asilo de Ancianos, el inmueble perteneciente al antiguo Hospital Infantil (hoy Escuela de Enfermería)... (art. 3º). De manera que la institución a cuyo patrimonio se incorporan los bienes muebles e inmuebles del Hospital resulta ser, por disposición de la Junta de Beneficencia, primero la Beneficencia de Pereira y después el Hospital San Jorge. En verdad hay un tratamiento nada jurídico, por parte de una Junta Municipal, de una materia tan importante y delicada como es el patrimonio público. Si el patrimonio del Hospital es propio, independiente del patrimonio municipal, se estaría dando una de las características indispensables para recibir el tratamiento de entidad descentralizada, en su modalidad de establecimiento público; pero si el Hospital carece de patrimonio propio, por estar éste incorporado al del Municipio o al de la Beneficencia de Pereira, faltaría una característica esencial para ser establecimiento público. Conviene recordar que los establecimientos públicos deben reunir las tres características siguientes: a) Personería jurídica; b) Autonomía administrativa, y c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial (Decreto - ley 1050 de 1968, art. 5º y Decretoley 3130 de 1968, art. 1º). Para ser establecimiento público se requiere, además, que si es del orden nacional haya sido creado por la ley, o autorizado por ésta (Constitución Política, art. 76, ordinales 9º y 10, y Decreto - ley 1050 de 1968, art. 5º); que si

pertenece al orden departamental, haya sido creado a iniciativa del Gobernador, por Ordenanza de la respectiva Asamblea (Constitución Política, art. 187, ordinal 6º) y si se incorpora al orden municipal haya sido creado a iniciativa del Alcalde, por el correspondiente Concejo (Constitución Política, art. 197, ordinal 4º ). Con todo, el Hospital San Jorge ha recibido el tratamiento de establecimiento público y, por tanto, de entidad descentralizada del orden municipal, con fundamento en una sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda proferida dentro de un proceso de nulidad en el cual se expresó que el Hospital "no es producto de la iniciativa privada o particular sino del Estado". Respecto de dicha providencia, la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud conceptuó acerca de su obligatoriedad y la necesidad consiguiente de dar aplicación a las normas que constituyen el Sistema Nacional de Salud. Podría argüírse, empero, que la sentencia de nulidad no produce sino el efecto de impedir que continúe ejecutándose el respectivo acto administrativo (Decretoley 01 de 1984, arts. 84 y 158); y por otra parte, que no es posible sustituir la voluntad y las atribuciones de los Concejos en relación con la creación de entidades descentralizadas del orden municipal (establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales , y sociedades de economía mixta). Cómo proceder, entonces, en los casos de falta o ausencia de ley? Desde el año de 1887, cuando fue expedida la Ley 153, existe en Colombia la siguiente norma de interpretación jurídica: Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se

aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes y, en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho (art. 8º). En el presente caso está demostrado que el Hospital San Jorge de Pereira existe con anterioridad a 1913 y que por lo menos en los últimos años ha venido siendo considerado como un establecimiento público, como consecuencia de un fallo de nulidad proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda y un concepto del Ministerio de Salud. Estos hechos han generado una costumbre, generalizada y reiterativa, mediante la cual se confiere un determinado carácter al Hospital: El de establecimiento público. La ciencia jurídica no puede desconocer esta circunstancia, así esté fundada tan sólo en una apariencia, porque la costumbre es también fuente de derecho y porque una solución contraria equivaldría a adoptar criterios artificiales, que pugnarían tanto con la conducta colectiva como con los fines de la seguridad social. El principio general de derecho que se expresa con las palabras latinas "error communis facit jus" (el error común hace derecho), tiene la capacidad de convertir la apariencia en realidad, cuando la situación surge de un error invencible, común a muchos. Y encuentra su justificación, según Bonnecase, en la necesidad de salvaguardar la., credibilidad pública. Ni por entidad privada, ni por mera dependencia de la administración central de Pereira, ha sido tenido el Hospital de San Jorge. Ante el desconocimiento acerca de su origen (por ley material o por voluntad particular), primero el Concejo Municipal de esa ciudad expidió distintos acuerdos que regulaban el

funcionamiento de un órgano público y después, más concretamente, ha venido recibiendo el calificativo de entidad descentralizada (establecimiento público). Es evidente, por otra parte, que en el año de 1975 el Hospital quedó adscrito al Sistema Nacional de Salud en virtud de la expedición de los Decretos números 056, 3507 356 y 694, del mismo año, mediante los cuales el Gobierno ejerció las facultades extraordinarias que le habían sido conferidas por el Congreso para reorganizar el Sistema mencionado, cuyo origen se encuentra en la Ley 65 de 1967 y el Decreto - ley 2470 de 1968. Según el Decreto - ley 056 de 1975, se entiende por Sistema Nacional de Salud el conjunto de organismos, instituciones, agencias v entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación (art. 1º), siendo entidades adscritas, como entidades de asistencia pública, todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del Estado, y entidades vinculadas, también como entidades de asistencia pública, todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales, aunque no tengan el control y la vigilancia a que se refiere el artículo 120, ordinal 19 de la Constitución Política. El artículo 4º del citado Decreto dispone que el Sistema Nacional de Salud tendrá una organización básica para su dirección en los niveles nacional, seccional y local, y el artículo siguiente determina que para la dirección de dicha organización básica estarán adscritas las entidades creadas por ley de la República, ordenanza

departamental, acuerdo municipal, intendencias o comisarial, y las dependencias de otras entidades del sector público que presten servicios de atención médica. La dirección del Sistema a nivel seccional la ejercen los Servicios Seccionales de Salud que funcionan en las capitales de los Departamentos, de las Intendencias, de las Comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá (ibídem, art. 7º). Los Servicios Seccionales de Salud están organizados como dependencias técnicas del Ministerio de Salud y divididos en Unidades Regionales de Salud. La ley prevé así mismo la modalidad de contratos de integración para el más adecuado funcionamiento del Sistema.

Ahora bien: El Hospital de San Jorge es sede de la Unidad Regional de Pereira y está clasificado como Hospital Universitario, de conformidad con la Resolución número 010100 de 1978, dictada por el señor Ministro de Salud. En los considerandos de esta Resolución, se señala que el Hospital desarrolla como sede Programas de Educación Superior en el área de la Salud y que constituye el centro de referencia de más alta tecnología de la región.

Dadas las características indicadas, la Junta Seccional se integra de conformidad con lo dispuesto por el artículo 29 del Decreto - ley 056 de 1975, que es del tenor siguiente: Cuando la sede de Unidad Regional de Salud sea un Hospital ,Universitario, adscrito al Sistema Nacional de Salud, la Junta Seccional estará integrada por: a) El Jefe del Servicio Seccional de Salud o su representante, quien la presidirá; b) El Decano de la Facultad de Medicina correspondiente; c) Un (1) representante de los Directores de Hospitales de la Unidad Regional

de Salud; d) Un (1) representante de la comunidad, elegido según reglamentación, y e) Un (1) representante de los profesores de la respectiva Facultad. La existencia de la Junta Seccional no es obstáculo para que un establecimiento Público adscrito al Servicio Nacional de Salud, pueda tener su propia Junta Directiva. En el presente caso, trátase de una Junta Organizada de conformidad con las normas que dicte el Concejo Municipal y sujeta en su funcionamiento, al régimen jurídico señalado para el Sistema Nacional de Salud y las prescripciones de orden general que expida la Junta Seccional. Respecto de la presunta incompatibilidad existente entre las disposiciones que reorganizan y reglamentan el Sistema Nacional de Salud (Decreto - ley 056, 350, 356 y 694 de 1975 y Decreto reglamentario 1468 de 1979) y el artículo 42 de la Ley 11 de 1986, la Sala considera que, por el contrario, tales normas son compatibles y se complementan. El Hospital, por estar adscrito al Sistema Nacional de Salud con carácter de Hospital Universitario, está sujeto en la prestación del servicio de salud al ordenamiento establecido en los Decretos respectivos. Y en cuanto a su personal ' le es aplicable el artículo 42 de la Ley 11 de 1986, que en su inciso 1º, dice: Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.

La Sala responde: A la pregunta número uno: A pesar de no existir norma legal a nivel nacional, departamental ni municipal sobre la creación del Hospital Universitario San Jorge de Pereira, de conformidad con los principios generales de derecho que rigen el campo de acción de la hermenéutica jurídica, dicho Hospital tiene las características de un establecimiento público del orden municipal, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

A la pregunta número dos: El atributo de autonomía administrativa confiere a los establecimientos públicos la capacidad de disponer de Junta Directiva, sujeta a la organización que le haya sido dada por la respectiva corporación pública ( Congreso, Asamblea Departamental, concejo ) al expedir los correspondientes estatutos básicos.

En Pereira, mediante acuerdos del concejo expedidos con anterioridad a la conformación del Sistema Nacional de Salud, se atribuyó a la llamada Junta de Beneficencia el carácter de Junta Directiva del Hospital San Jorge. Esa Junta puede continuar funcionando como Junta Directiva del Hospital, con sujeción al régimen jurídico del Sistema Nacional de Salud y a las prescripciones de orden general que expida la Junta Seccional de Salud.

A la pregunta número tres: La Junta Directiva está autorizada en virtud de lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 11 de 1986 (incorporado al Código de Régimen Municipal o Decreto - ley 1333 de 1986, art. 292) para preciar en los estatutos qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo, por tratarse de trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues los demás servidores son

empleados públicos.

A la pregunta número cuatro: Más que de prevalencia de normas, entre las que forman el régimen legal del Sistema Nacional de Salud (Decretos - leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975 y Decreto reglamentario 1468 de 1979) y las que sobre personal trae la Ley 11 de 1986, Capítulo VIII (arts. 38 a 45) para los municipios, se trata de disposiciones especiales y complementarias entre sí.

Por consiguiente, ambas se aplican, en su respectivo campo de regulación, al Hospital San Jorge de Pereira. Transcríbase en sendas copias auténticas, al señor Ministro de Gobierno y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, Humberto Mora Osejo, Ausente con excusa; Jaime Paredes Tamayo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.