CE-SC-RAD1988-N165

RESIDENCIAS FEMENINAS DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL. - Naturaleza jurídica. Organización descentralizada sin fines de lucro. Decreto número 365 de 1962. Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., diez de noviembre de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Javier Henao Hidrón.

Referencia: Consulta sobre la naturaleza jurídica de las Residencias Femeninas del Ministerio de Educación Nacional. Radicación número 165.

El señor Ministro de Educación Nacional, luego de hacer algunas referencias acerca de las disposiciones jurídicas que han organizado el albergue denominado "Residencias Femeninas del Ministerio de Educación Nacional", formula concretamente la siguiente consulta: Se quiere saber cuál es la naturaleza jurídica de esta Institución; si es un Establecimiento Público, o Unidad Administrativa Especial o sui géneris. Y agrega, a manera de conclusión: El tratamiento de establecimiento público se lo han dado siempre, pero no hay disposición que lo reconozca como tal. La razón por la cual se solicita la clarificación es debido a que la institución no está incluida en la Ley de Presupuesto Nacional, recibiendo sólo un aporte del Ministerio de Educación Nacional, por valor de $ 4.000.000.00 de pesos anuales, siendo insuficiente ya que no alcanza ni a cubrir los gastos personales.

La Sala considera:

I. Síntesis histórica.

El origen de las "Residencias Femeninas del Ministerio de Educación Nacional" pudiera ser explicado, en forma resumida, de la manera siguiente: a) En el mes de febrero de 1962, el Gobierno nacional, invocando "sus

facultades legales" pero sin precisar cuáles sean estas, procedió mediante el Decreto número 365 a organizar las Residencias Femeninas del Ministerio de Educación Nacional - así las denominó - , determinó sus directivas y creó un Fondo Rotatorio destinado a atender al funcionamiento de las Residencias. El Decreto mencionado señaló que las Residencias Femeninas tienen por objeto proporcionar a las jóvenes que cursan sus estudios en Bogotá, habitación en un ambiente sano y decoroso que coadyuve a la formación moral e intelectual de las residentes; determinó las autoridades de las Residencias (el Ministro de Educación Nacional, la Junta Directiva, la Directora de las Residencias, el Consejo de las Residencias, la Profesora o Coordinadora de cada piso, y los demás funcionarios que establezcan las normas legales y los reglamentos); definió la integración de la Junta Directiva y fijó sus funciones entre estas las de elaborar el presupuesto anual, crear cargos, fijar las correspondientes asignaciones, proveer a los nombramientos del caso, y aprobar los contratos que celebren las Residencias; precisó que la Directora será de libre nombramiento y remoción del Ministro de Educación Nacional; y organizó el. Fondo Rotatorio de las Residencias, encargando su manejo a la Junta Directiva, como entidad ordenadora, y su vigilancia fiscal a la Contraloría General de la República. El Decreto 365 de 1962 dispuso, además, en su artículo 4º: Las Residencias serán una organización descentralizada, sin fines de lucro, que se sostendrán con la colaboración del Estado y con las pensiones y derechos

pagados por quienes las utilicen (Subraya la Sala). b) En el mes de junio de 1962, el Gobierno nacional adicionó el Decreto 365, de fecha febrero 16, por medio del Decreto 1454 (junio 6). La adición tuvo como propósito el precisar las funciones de la Junta Directiva, así: Celebrar contratos con entidades nacionales e internacionales, y autorizar a su Presidente para suscribirlos, previo estudio por la Junta de su legalidad y conveniencia. Y, Negociar préstamos con entidades nacionales e internacionales, admitir donaciones y autorizar a su Presidente para realizar los trámites correspondientes, y para suscribir las obligaciones del caso. Igualmente, el Decreto 1454 amplió las posibilidades de recursos del Fondo Rotatorio. c) En el mes de octubre de 1962, el Congreso nacional expidió la Ley 37, por la cual se destina la edificación situada en la carrera 7ª, número 6 - 54, de la nomenclatura de la ciudad, para albergue de empleadas y estudiantes pobres y de buena conducta que no tengan hogar en Bogotá, D. E. La citada Ley, en su artículo 2º autoriza al Gobierno nacional para integrar la Junta Directiva "del albergue", dando representación en ella a la entidad administradora y a las residentes, y en el artículo 49 para fijar las asignaciones del personal encargado del manejo "de la institución". Respecto de la Junta Directiva, la Ley 37 le atribuye la función de determinar el número de personas que pueden ser recibidas en el albergue, dentro del cupo máximo de la edificación. Así corno los servicios que allí se puedan establecer

para comodidad de las hospedadas y lo que estas deban pagar por el alojamiento y los demás servicios; y agrega que la Junta determinará los demás cargos y asignaciones, debiendo tener en cuenta que el personal debe ser femenino en su totalidad. El Decreto reglamentario de la ley 37 de 1962 fue expedido por el Gobierno Nacional el 16 de abril de 1963 y se identifica con el número 821. El Decreto 821 de 1963 reitera la destinación de las dependencias del edificio distinguido en la nomenclatura de Bogotá D. E. Con el número 6 - 54 de la carrera 7ª para albergue de empleadas y estudiantes, y precisa que este albergue se denomina “ Residencias Femeninas del Ministerio de Educación Nacional". Para efectos de la administración de las Residencias, la Junta Directiva la integra por los siguientes miembros: El Ministro de Educación Nacional o su representante, quien la presidirá; un representante del eminentísimo señor Cardenal; el presidente de la Asociación Colombiana de Universidades, o su representante; la Directora de las Residencias Femeninas, y una representante de las residentes.

II. La Reforma Constitucional y Administrativa de 1968.

En los años de 1962 y 1963, cuando fueron expedidas las disposiciones relacionadas con las "Residencias Femeninas del Ministerio de Educación Nacional", a las cuales se ha hecho referencia en el acápite anterior: Ley 37 y Decretos números 305, 821 y 1454, la evolución del derecho público en Colombia no había elaborado todavía con suficiente precisión la teoría acerca de las entidades descentralizadas del Estado, su origen (por Constitución, por ley, o por

autorización de ésta), sus diversos tipos, la clase de derecho aplicable y el vocabulario jurídico correspondiente. De ahí que, observadas con mirada retrospectiva, las normas dictadas entre 1962 y 1963 con el fin de organizar y poner en funcionamiento las Residencias Femeninas del Ministerio de Educación Nacional, oscilarán entre la ley, el decreto ordinario y el decreto reglamentario de una parte, y de la otra no obedecieran a criterios rigurosos de ordenamiento jurídico estatal. Ciertamente fue en el año de 1968, con la expedición de las reformas constitucional y administrativa, cuando nuestro derecho público positivo logró dar un importante avance en materia de entidades descentralizadas (establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta), organización administrativa del Estado, unidades administrativas especiales, coordinación e integración de servicios, tutela gubernamental, etc., por medio del Acto legislativo número 1 de 1968 y los Decretos - ley números 1050 y 3130. En lo concerniente a los establecimientos públicos del orden nacional, el Decreto - ley 1050 de 1968, en su artículo 5º, los definió como organismos creados por la ley, o autorizados por ésta, encargados principalmente de atender funciones administrativas, conforme a las reglas del derecho público, y que reúnen las siguientes características: a) Personería jurídica; b) Autonomía administrativa, y c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial. En artículos posteriores, el Decreto a que se alude (1050 de 1968) preceptúo,

sobre organización y funcionamiento de los establecimientos públicos, que su dirección estará a cargo de una Junta o Consejo Directivo, que siempre presidirá un Ministro o Jefe de Departamento Administrativo o su delegado, y de un Gerente, Director o Presidente, que será su representante legal (art. 25); determinó las funciones de las Juntas o Consejos Directivos, sin perjuicio de las que les señalen "la ley, los reglamentos o los estatutos respectivos" (art. 26); y confirió a su Gerente, Directores o Presidentes el carácter de agentes del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción (art. 28), y aunque exceptúo a los rectores de las Universidades nacionales, esta salvedad fue derogada por la reforma constitucional expedida unos meses después (art. 120, numeral l? de la codificación vigente). Por su parte, el Decreto - ley 3130 de 1968, incluyó a los establecimientos públicos (junto con las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta) como un tipo perteneciente al género denominado entidad descentralizada, y puntualizó con el fin de unificar el vocabulario que hasta entonces se venía utilizando, lo siguiente: Las expresiones instituciones, entidad o empresas oficiales o semioficiales, empleadas para designar personas jurídicas del orden nacional, equivalen, igualmente, a esas tres categorías jurídicas, las cuales se designarán con el nombre genérico de entidades descentralizadas. Otras disposiciones del Decreto 3130 en relación con los establecimientos públicos, son las atinentes a contratos, los cuales deben contener las cláusulas

sobre garantías, caducidad administrativa y reclamaciones diplomáticas que la ley exige para los de la Nación (art. 32) y la asignación de la vigilancia de la gestión fiscal a la Contraloría General de la República (art. 41). Merece destacarse del Decreto 3130, para los efectos de la presente consulta, la norma contenida en el artículo 2º que lleva el subtítulo De los fondos. De conformidad con el mismo, cuando a la característica de existir un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, se sume la personaría jurídica, las entidades existentes y las que se crean conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de "Fondos Rotatorios", son establecimientos públicos.

III. Las disposiciones expedidas en 1962 - 63 sobre las Residencias Femeninas y su confrontación con las Reformas de 1968.

En el lenguaje de la época, el legislador y el Gobierno al organizar y reglamentar las "Residencias Femeninas del Ministerio de Educación Nacional" les confirieron las siguientes características: a) La de albergue, entidad o institución que funcionará como una "organización descentralizada"; b) Que tendrá una Junta Directiva integrada por cinco personas y presidida por el Ministro de Educación Nacional o su representante; c) Que la Junta Directiva cumplirá entre otras atribuciones, las de elaborar el presupuesto anual de las Residencias y atender a su ejecución; crear los cargos necesarios para el buen funcionamiento de las Residencias, fijar las correspondientes asignaciones, y proveer a los nombramientos, excepto el de Directora, de competencia del Ministro de Educación Nacional; celebrar contratos y

negociar empréstitos; y expedir tanto el reglamento de las Residencias como su propio reglamento. Y, d) Que el Fondo Rotatorio de las Residencias funcionará con cuenta bancaria especial, manejada por la Junta Directiva y con recursos provenientes de aportes del Gobierno nacional y el producto de recursos de crédito nacional o internacional, el producto de las donaciones de entidades de carácter nacional o internacional, y el valor de los derechos que pagaran las residentes por concepto de matrícula y pensiones. El conjunto de funciones que se dejan enumeradas no pueden ser cumplidas sino por una entidad descentralizada dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, es decir, por un establecimiento público. Ni siquiera podría cumplir con todas esas atribuciones una Unidad' Administrativa Especial, y menos aún un organismo calificado etéreamente como "sui géneris". La Unidad Administrativa Especial es organizada para la más adecuada atención de ciertos programas propios ordinariamente de un Ministerio o Departamento Administrativo, pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deben estar sometidos al régimen administrativo ordinario; y así se les dota de personaría jurídica y patrimonio propio, más con subordinación a los planes y controles de la entidad administrativa superior.

Ahora bien: De conformidad con las reglas de hermenéutica vigentes en el ordenamiento jurídico colombiano, desde el siglo XIX, la ley posterior prevalece sobre la anterior, y la primacía de la Constitución Política es indiscutible, hasta el

punto de que "es ley reformatorio y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente" (Ley 153 de 1887, art. 2º y 9º). Procediendo, pues, a confrontar la regulación existente para las "Residencias Femeninas del Ministerio de Educación Nacional", de los años de 1962 y 1963, con las reformas de carácter constitucional y administrativo expedidas en 1968, es posible hacer las deducciones siguientes: a) "La organización descentralizada" de 1962 equivale hoy en día a entidad descentralizada. Y, más propiamente, a un establecimiento público dotado de personaría jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, dadas las funciones que han venido cumpliendo las Residencias; b) La entidad descentralizada no es dependencia de un Ministerio. Según la ley, está adscrita o vinculada a un Ministerio o Departamento Administrativo; c) La Directora es la representante legal de las Residencias, pero su nombramiento ya no corresponde al Ministro de Educación sino al Presidente de la República (Constitución Política, artículo 120, numeral 1º). Y sus funciones, en particular, son las indicadas en el artículo 27 del Decreto - ley 1050 de 1968; d) La Junta Directiva puede continuar con su actual integración y siempre presidida por el Ministro de Educación Nacional o su delegado. Pero los miembros que no representen al Gobierno, Solo podrán ser elegidos para períodos no mayores de dos años, sin perjuicio de su relación (Decreto 1050 de 1968, art. 28,

inciso 2º); e) El funcionamiento del Fondo Rotatorio es una manera de organizar el patrimonio independiente que tienen las Residencias; f) Funciones como las de celebrar contratos y negociar empréstitos, son demostrativas de que las Residencias han tenido el reconocimiento de su personaría jurídica. Y, g) Atribuciones como las que se derivan del poder nominador (nombramiento de empleados), creación de cargos, señalamiento de asignaciones, expedición del reglamento general de la entidad, etc., prueban que las Residencias han poseído autonomía administrativa.

IV. Conclusiones.

De las consideraciones expuestas se deduce que las "Residencias Femeninas del Ministerio de Educación Nacional" tienen similitud con la figura jurídica del establecimiento público, y están sometidas a sus propias normas orgánicas en cuanto no pugnen con la reforma constitucional de 1968 y los Decretos - ley 1050 y 3130 del mismo año. Su inclusión en el Presupuesto de los Establecimientos Públicos Nacionales, que es parte del Presupuesto General de la Nación, surge entonces como un imperativo legal (Constitución Política, artículo 210 y Decreto - ley 294 de 1973). En los anteriores términos se absuelve la consulta. Transcríbase, en sendas copias auténticas, al Señor Ministro de Educación Nacional y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, Humberto Mora Osejo, Jaime Paredes Tamayo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.