CE-SC-RAD1988-N183

EXPLOTACION DE SALINAS NACIONALES - Fiscalización / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - Los empleados que fiscalizan la explotación de las salinas son empleados oficiales / PRESTACIONES EXTRALEGALES - Los actos que las reconocen no pueden ser modificados sin el consentimiento expreso y escrito de las personas beneficiadas / PRESTACIONES SOCIALES - Las entidades del orden nacional solo deben pagar las establecidas por ley Los trabajadores del Ministerio de Minas encargados de la fiscalización de la exportación de las salinas han estado siempre vinculados a la Nación - Ministerio de Minas y Energía - como empleados públicos. Por consiguiente su remuneración y prestaciones sociales deben ser pagadas por la Nación como la ley asigna el pago de la Cesantía de los empleados nacionales al Fondo Nacional del Ahorro, esta entidad debe pagarles la mencionada prestación. La Caja Nacional de Previsión Social asume el pago de las demás prestaciones prescritas por la ley. Los actos que reconocieron las prestaciones extralegales no pueden ser modificados sin el consentimiento expreso y escrito de las personas beneficiadas. Por consiguiente están vigentes y deben cumplirse, la entidad que expidió dichos actos, pide revocarlos, pero para ello es indispensable el consentimiento expreso por escrito de las personas beneficiadas. Si este pronunciamiento no fuere posible la misma entidad puede pedir su anulación, y si fuere el caso la devolución de lo pagado anteriormente entre el órgano competente de la jurisdicción Contencioso Administrativa. El régimen salarial y prestacional que cobija a los empleados del sector central de la administración es el señalado por el Gobierno Nacional en los en los Decretos 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978 y normas complementarias.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación el 26 de octubre de 1993.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME PAREDES TAMAYO Bogotá D. E., veinticinco (25) de marzo de mil novecientos ochenta y ocho (1988) Radicación número: 183

Actor: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA

Referencia: Consulta Sobre Situacion Laboral De Los Empleados Que Ficalizan La Explotacion De Las Salinas Nacionales En oficio No. 000827, el señor Ministro de Minas y Energía, envía a la Sala la

siguiente Consulta:

1. ANTECEDENTES:

a. Mediante Decreto 1529 de 1942, dictado por el presidente de la república en desarrollo de las facultades otorgadas por la ley 128 de 1941, se adoptó el contrato mediante el cual la Nación había concedido al Banco de la República la administración y explotación de las Salinas Nacionales. b. El Decreto 2832 de 29 de octubre de 1953 dispuso de la fiscalización de los contratos celebrados para la exploración, explicación y elaboración y venta de sal terrestre y marina se ejercería por empleados dependientes entes del Ministerio de Minas especialmente comisionados para tal efecto. Además, señalo en el artículo 2: “ El pago de los suelos a que se refiere este decreto, se hará con cargo a la explotación de Salinas y Esmeraldas contratadas con el Banco de la República, por conducto del habilitado pagador del Ministerio del Ramo y el gerente del Banco de la República.

c. Mediante las comunicaciones cuyas fotocopias se acompañan, el ministerio de minas autorizo el pago a los trabajadores comisionados para ejercer la fiscalización ya indicada, de todas las prestaciones extralegales concedidas por el Banco de la República a los trabajadores directos de la explotación. d. Igualmente el Ministerio de Minas, en comunicaciones cuyas fotocopias se acompañan, ordenó que el pago del auxilio de cesantías y demás prestaciones causadas a favor del personal del Ministerio de comisionado para ejercer la mencionada fiscalización, se efectuara por la entidad concesionaria. e. Durante el tiempo en que el BANCO DE LA REPUBLICA fue concesionario de la nación para la exportación de sal, dicha entidad pago a los trabajadores del Ministerio de Minas encargados de la Fiscalización, todas las prestaciones legales y extralegales reconocidas y pagadas a los trabajadores directos dela explotación. f. EL BANCO DE LA REPUBLICA fue concesionario de la Nación para la explotación de las Salinas Nacionales hasta el día 2 de abril de 1970. g. A partir del 2 de abril de 1970, en cumplimiento de lo dispuesto por la ley 41 de 1968 y el Decreto 1205 de 1969, el INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL paso a ser el concesionario de la Nación para la explotación delas minas de sal. h. Tanto la ley 41 de 1968 como el Decreto 1205 de 1969, previeron que los contratos celebrados en desarrollo de dichas disposiciones debían respetar las obligaciones contraídas por el BANCO DE LA REPUBLICA, como

concesionario de la Nación para la explotación de las minas de sal, y de manera especifica las relacionadas con el régimen laboral pactado con los trabajadores que venían laborando para el desarrollo de la concesión.

1. A partir de la fecha en que el INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL, como concesionario de la Nación, asumió la explotación de las minas de sal, continuo pagando a las trabajadores encargados de la fiscalización, los mismos salarios y prestaciones sociales establecidos en la Convención Colectiva de Trabajo para los trabajadores directos de la exploración, tal como le venia haciendo el BANCO DE LA REPUBLICA.

j. Igualmente, a partir dela fecha en que el INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL, como concesionario de la Nación, asumió la explotación de las minas de sal, afilio al Instituto de Seguros Sociales a los trabajadores del Ministerio de Minas encargados de la fiscalización. k. Desde el mismo momento en que fueron comisionados para efectuar la fiscalización de los contratos celebrados para la explotación de las minas de sal, por no figurar en la nómina del Ministerio sino en la de Concesión de Salinas, a los mencionados trabajadores no se los volvió a hacer descuento de aporte con destino a la Caja Nacional de Previsión Social y, en cambio, cotizaron al Instituto de Seguros Sociales. l. A partir del año 1980, el INSTITUO DE FOMENTO INDUSTRIAL suspendió el pago de las prestaciones sociales consagradas en la Convención Colectiva de trabajo a los trabajadores encargados de la fiscalización y, posteriormente, suspendió incluso el cambio de los salarios que

actualmente se efectúa directamente por este Ministerio. m. En virtud de la Ley1 de 1984, se reformó la estructura administrativa del Ministerio de Minas y Energía y se determinaron las funciones de sus distintas dependencias. En desarrollo de tales mandatos legales, se expidió el Decreto 623de febrero 27 de 1985, por el cual se fijó la planta de personal de la sección de liquidación, Regalías e impuestos, los funcionarios que venían entendiendo las labores de fiscalización de la Concesión Salinas, quienes tomaron posesión de sus nuevos cargos. Posteriormente, ante la situación planteada por el INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL, mediante resolución N. 0391 de 22 de marzo de 1985 expedida por el Ministerio de Minas y Energía, se incorporaron a la planta de personal de la sección de liquidación, Regalías e impuestos, los funcionarios que venían entendiendo las labores de fiscalización de la Concesión Salinas, quienes tomaron posesión de sus nuevos cargos. n. En la actualidad, el INSTITUO DE FOMENTO INDUSTRIAL, Concesión Salinas, transfiere el Ministerio de Minas y Energía, una suma de dinero que considera suficiente para el pago de los sueldos básicos que devenga cada uno de tales funcionarios. o. Algunos de los trabajadores del Ministerio, comisionados para prestar sus servicios en la fiscalización de los contratos celebrados para la exportación delas minas de sal a quienes se les suspendió por el INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL el pago de las prestaciones convencionales que se les venían reconociendo, demandaron ante la Justicia Contencioso Administrativo para que el mencionado instituto fuera condenado a

continuar reconociendo dichas prestaciones, pero tal justicia se declaró incompetente para conocer de la reclamación, por cuanto la misma se apoyaba en normas de la Convención Colectiva de Trabajo. p. Posteriormente tales trabajos, con el mismo fin, acudieron a la justicia ordinaria laboral, pero ésta se declaró incompetentes para conocer de su reclamación, sin considerar que los demandantes son empleados públicos. q. A algunos trabajadores de este Ministerio de fueron comisionados para efectuar la fiscalización de la explotación de Salinas ante el INSTITUO DE FOMENTOINDUSTRIAL, se les reconoció directamente por este Instituto, y les ha venido pagando la pensión vitalicia de jubilación. Teniendo en encuenta lo anteriormente expresado,

SE CONSULTA:

a. Puede suprimirse legalmente a los trabajadores de este Ministerio encargados de la fiscalización de la explotación de las Salinas, el pago de las prestaciones convencionales pagadas a los trabajadores directos de la explotación, que durante muchos años se reconoció y pagó a los primeros? b. En caso de que dichas prestaciones extralegales deban continuar pagándose, quien debe hacer su pago, el INSTITUTO DE FOMENTO

INDUSTRIAL o el MINISTERIO DE MINAS?

c. Quién va a asumir el pago del auxilio de Cesantía y la pensión de jubilación de los mencionados trabajadores por el tiempo en el cual, por cuenta del INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL estuvieron afiliados al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES y no a la CAJA NACIONAL DE

PREVISION SOCIAL?

d. Teniendo en cuenta que su nivel de remuneración actual es el señalado por

el Gobierno Nacional para los empleados del sector central, cuál sería el régimen salarial y prestacional que debería cobijarlos con el presente?

SE CONSIDERA: Las prestaciones previstas en la ley están a cargo del ente de seguridad social al cual esté a filiado el empleado oficial y el régimen de afiliación solo la ley lo determina; por regla general todos los empleados oficiales son afiliados forzosos de la Caja Nacional de Previsión, excepto los que por ley sean excluidos de tal régimen. La afiliación presupone la aplicabilidad de los Decretos 3135 de1968, 1848 de 1969, mientras la ley no dispóngalo contrario. Y la afiliación de hacho al actual ISS., no puede equivaler a disposición legal en contrario ni por Energía, y en las obligaciones de este, si a unos y otro le corresponde en virtud de los referidos Decretos. Y son sus servicios prestados al Ministerio los que se computan en primer lugar para efectos de la pensión de jubilación.

Solamente a los trabajadores oficiales se reconocen y pagan, además de las prestaciones sociales establecidas por la ley, las que se fijen en pactos, convenciones colectivas o laudos arbítrales celebrados o proferidos de conformidad con las disposiciones legales sobre la materia (artículo 3, Decreto 1045 de 1978). Ninguna norma autoriza la aplicabilidad de una convención colectiva a los empleados públicos, cuando ha sido celebrada por trabajadores oficiales o particulares, ya que los primeros tienen prohibido celebrarla por el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo. De otra parte, no pueden conferirse comisiones de

servicio de carácter permanente, desde la expedición del decreto 1042 de 1978, articulo 65, y si se confieren mediante acto administrativo a funcionarios que desempeñen labores de inspección y vigilancia o que por su naturaleza exijan necesariamente una duración mayor, la sujeción a un limite se impone, aunque no sea fijado por la disposición citada. Tales comisiones, de todos modos, confirman el vinculo de dependencia que la situación reglamentaria del empleado implica respecto del organismo que lo comisiona y la naturaleza especial de las tareas que deben desarrollarse no alteran, a manera alguna los términos de esa relación, mucho menos los derechos que en materia prestacional corresponden legalmente el empleado comisionado. Así, pues, cuando por obra de extensión abusiva o confusión negligente del ejercicio de una función administrativa resultaron reconocidas y pagadas por parte de entidad sin atribuciones legales al afecto, compete a la entidad de ellas investida, ejercer las acciones dentro del término legal, establecidas a efecto de su anulación (artículo 149 del Código Contenciosos Administrativo). La revocación directa por parte de os mismos “funcionarios” que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores se refiere a actos administrativos, cuando sea manifiesta su oposición ala Constitución Política o a la ley, y puede cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aún cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativo, siempre que en este último caso no se haya acudido a los tribunales contencioso administrativo, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio

de la demanda (artículo71 ibidem). Pero cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreta o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular” (artículo 73 ibidem). Llegado el caso, la anulación o revocación de los actos evidentemente producidos por medios ilegales, determinarían la procedencia de revertir a la entidad de previsión correspondiente los aportes deducidos a los empleados del Ministerio, con base en su equívoca afiliación al ISS, y la continuidad de cotización a aquella, según la ley lo manda. Ante la situación descrita y documentada por el Ministerio consultante, no es la supresión de las prestaciones convencionales ya reconocidas opción clara al alcance de la administración, sino la revocación directa, en cada caso. Los Decretos Leyes 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978 dan soluciones legales a dicha situación; y el primero indica, en su primer capitulo, las pautas del cubrimiento de riesgos que para atenderlos rigen respecto de los empleados a trabajadores del orden nacional. El Ministerio de Minas y Energía, o el ISS llegado el caso, como entidades de la administración pública del orden nacional, únicamente reconocer y pagan a sus empleados o afiliados las prestaciones sociales establecidas por la ley, según lo ordena el artículo 3 del Decreto 1045 de 1978 y el Decreto 1650 de 1977, y el fondo Nacional de ahorro es el responsable del pago de la Cesantía (Decreto 3118

de 1969); en cuanto a sueldos, basta afirmar que el derecho del empleado de percibirlos corresponde a la obligación de pagarlos de la entidad a la cual aquel sirve, según los factores contemplados en el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978. Ningún régimen salarial o prestacional diferente puede ser aplicable a los empleados involucrados en la consulta. Con fundamento en las anteriores consideraciones,

LA SALA RESPONDE:

1. Los trabajadores del Ministerio de Minas encargados de la fiscalización de la exportación de las salinas han estado siempre vinculados a la NaciónMinisterio de Minas y Energía - como empleados públicos. Por consiguiente su remuneración y prestaciones sociales deben ser pagadas por la Nación.

Como la ley asigna el pago de la Cesantía de los empleados nacionales al Fondo Nacional del Ahorro, esta entidad debe pagarles la mencionada prestación. La Caja Nacional de Previsión Social asume el pago de las demás prestaciones prescritas por la ley. Los actos que reconocieron las prestaciones extralegales no pueden ser modificados sin el consentimiento expreso y escrito de las personas beneficiadas. Por consiguiente están vigente y deben cumplirse, la entidad que expidió dichos actos, pide revocarlos, pero para ello es indispensable el consentimiento expreso por escrito de las personas beneficiadas. Si este pronunciamiento no fuere posible la misma entidad puede pedir su anulación, y si fuere el caso la devolución de lo pagado anteriormente entre el órgano competente de la jurisdicción Contencioso Administrativa.

2. El régimen salarial y prestacional que cobija a los empleados del sector central de la administración es el señalado por el Gobierno Nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978 y normas complementarias.

En los anteriores términos se absuelve la consulta Del señor Ministro de Minas y Energía.

HUMBERTO MORA OSEJO, PRESIDENTE DE LA SALA, JAIME BETANCUR

CUARTAS, JAVIER HENAO HIDRON, JAIME PAREDES TAMAYO