CE-SC-RAD1988-N209A

RECURSOS NATURALES RENOVABLES / RESERVA NACIONAL DE LA MACARENA - Alinderamiento. Area de manejo especial El artículo 5º de la Ley 52 de 1948, al autorizar al Gobierno para alinderar la reserva de La Macarena, le confirió una facultad administrativa que se agotó mediante el Decreto ejecutivo 2963 de 1965, en cuanto determinó los linderos de La Macarena. La reserva natural, como área de manejo especial debe mantenerse intangible conforme a las leyes que le dieron el carácter específico de reserva legal.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 960 de 15 de septiembre de 1988.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO Bogotá, D. E., primero (1) de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988) Radicación número: 209

Actor: MINISTRO DE AGRICULTURA Referencia: Consulta del Ministerio de Agricultura, sobre señalamiento de nuevos límites de la reserva La Macarena.

Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Agricultura hace a la Sala para que conceptúe si jurídicamente es o no posible que el Gobierno, con fundamento en los artículos 76, ordinal 11 de la Constitución y 5º de la Ley 52 de 1948, nuevamente alindere la reserva natural de La Macarena con el objeto de que excluya de ella la zona ocupada por colonos y adjudicatarios de tierras. Al efecto expone la historia jurídica del tema, hace referencia a dos conceptos de esta Sala sobre el particular y a la sentencia proferida por la Sección Primera de esta

Corporación, de 9 de julio de 1976, que declaró la nulidad de la Resolución 440 y del Acuerdo número 26 de 1971, expedidos, respectivamente, por el Gobierno y por el Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables - - INDERENA - - , mediante los cuales se alinderaba nuevamente la reserva de La Macarena y se excluían de ella 501.350 hectáreas. El señor Ministro de Agricultura aduce como nuevos elementos de juicio, para que sean analizados en el nuevo concepto, los siguientes, que se transcriben: "En cuanto a las facultades legales con las cuales cuenta el Gobierno nacional para establecer nuevos límites de la reserva La Macarena, el Consejo de Estado ha sido enfático en considerar que el INDERENA carece de competencia para hacerlo, y que el artículo 5º de la Ley 52 de 1948, anteriormente transcrito, confirió facultades extraordinarias conducentes a que el Gobierno lo realizara, y al hacerlo, perdió competencia para modificar ese alinderamiento. "Sin embargo, un examen más detenido de la naturaleza jurídica de lo que el artículo 5º de la Ley 52 de 1948 denominó 'facultades', ha conducido a este Despacho a considerar que las mencionadas 'facultades' en realidad configuran una autorización, de las previstas en el numeral 11 del artículo 76 de la Constitución Política, en los términos en que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha diferenciado el alcance de esta norma del de la contenida en el ordinal 12 del mismo artículo de la Carta. "Al respecto, me permito transcribir apartes de varios pronunciamientos emitidos por la mencionada Corporación:

"B.1. 'En cuanto al cargo de que con las disposiciones acusadas se infringe el numeral 12 del artículo 76, porque aquellas implican facultades extraordinarias al Gobierno, que no fueron precisas y que, en particular, no son temporales, dado su carácter indefinido, baste considerar que si en realidad deferir al Gobierno el encargo de dictar reglamentos sobre la exploración y explotación de los yacimientos esmeraldíferos del Estado, y el hacerlos cumplir, conllevara facultades especiales, éstas encuentran su fundamento en el numeral 11, no en el 12, del artículo 76, a virtud del cual puede el Congreso conferir autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos... y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional, las cuales, como lo reconocen la doctrina y la jurisprudencia, no están sometidas a los requerimientos del numeral 12. En éste son necesarios la precisión y la temporalidad, porque se trata de investir al Presidente de una competencia originalmente legislativa; en el caso del numeral 11 se refiere, por el contrario, a actividades del orden constitucional del Presidente, que la Carta hace compartir al Congreso por vía de autorizaciones usualmente de tipo general e indefinido, como las relativas a toda suerte de contratos a veces sometidos a revisión del Consejo de Estado y en especial las que versan sobre intervención económica'. "8.2. 'Aunque colaboran armónicamente, las ramas del Poder Público tienen funciones separadas, correspondiendo al Congreso la Legislativa y al Gobierno la administrativa. Es obvio así que cuando el numeral 11 del artículo 76 de la Carta

permite al Congreso conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional, sin que en tal caso se exija por ejemplo la temporalidad de dichas facultades, se refiere a funciones de carácter estrictamente administrativo, de las que naturalmente entran en la esfera propia del Gobierno, pero respecto de las cuales la Constitución prescribe cierta coparticipación del legislador'. "8.3 'Con todo, frente a este tipo de leyes de facultades extraordinarias, esta Corporación siempre ha considerado que son distintas las denominadas leyes de autorizaciones especiales de que trata el artículo 76 - 11 de la Constitución, sin que éstas correspondan por tanto a una especie de tautología institucional en relación con aquellas. Por el contrario, las leyes de autorizaciones especiales, así en veces hayan sido confundidas, aún por el propio legislador ordinario como en este caso, no sólo en su nomenclatura (como de facultades) sino en su naturaleza (como si se trataran asuntos materialmente legislativos y con carácter pro témpore), han sido reconocidas por el Constituyente y por el Juez de constitucionalidad únicamente como conferibles al Ejecutivo para que éste ejerza otras funciones dentro de la órbita constitucional, distintas de las del legislador extraordinario derivado de la competencia de habilitación legislativa de aquellas, y por lo tanto sobre materias propias o específicas y por lo común concretas del ámbito tradicional y ordinario del Gobierno, de naturaleza apenas administrativa, operativa, ejecutiva o de mera gestión, pero eso sí, siempre que supongan

además una formal y previa colaboración legislativa del Congreso...' "9. 'Conforme a lo que ha sido expuesto, consideramos que es jurídicamente válido argumentar que las denominadas facultades» del artículo 5º de la Ley 52 de 1948, son en realidad autorizaciones, de las previstas en el ordinal 11 del artículo 76 de la Constitución Política, en la medida en que no fueron limitadas en el tiempo y su materia (fijación de los límites de la reserva), no es legislativa sino administrativa y operativa propia del Ejecutivo'. "Por tratarse de autorizaciones y no de facultades extraordinarias, el Gobierno tiene competencia para señalar nuevos límites de la reserva La Macarena, con apoyo en el ordinal 11 del artículo 76 de la Constitución Política y en el artículo 5º de la Ley 52 de 1948. "Los nuevos límites de la reserva, se fijarían con base en el concepto que para el efecto emitiera una comisión integrada por especialistas del Ministerio de Agricultura, sus entidades adscritas, la Universidad Nacional y el IGAC, tal como se realizó en la anterior oportunidad. "Con fundamento en las consideraciones que han sido expuestas ruego a los honorables Consejeros de la Sala de Consulta y Servicio Civil, emitir concepto de si la conclusión planteada en el numeral 9 del presente escrito, es jurídicamente válida". El señor Ministro de Agricultura también solicita que la Sala conceptúe si, mediante decreto expedido por el Gobierno, la Reserva Natural de La Macarena, puede o no ser declarada "Area de Manejo Especial", en los siguientes términos textuales: "10. Adicionalmente, este Despacho solicita concepto sobre la viabilidad jurídica

de aclarar, a través de un decreto presidencial, el actual territorio de la Reserva Natural de La Macarena, como 'Area de Manejo Especial', con todas las variables de zonificación ecológica y socioeconómica que se precisen conforme al Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente ('Distrito de Manejo Integrado', 'Distrito de Conservación de Suelos’, Vía Parque', 'Reserva Natural Nacional', 'Santuario de Fauna y Flora, etc., según la situación actual de los ecosistemas y el poblamiento). "Lo anterior en consideración a que los Decretos 2811 de 1974 y 133 de 1976 fueron expedidos con posterioridad al Decreto 2863 de 1965. "De resultar viable una declaratoria de 'Area de Manejo Especial' para todo el territorio de La Macarena, este Despacho requeriría por parte del honorable Consejo de Estado, un pronunciamiento en torno a las responsabilidades y competencias de cada una de las entidades involucradas en las funciones de protección, conservación, investigación, administración y manejo".

La Sala considera: La Sala ya había absuelto sobre el mismo tema dos consultas, mediante los conceptos de fechas 20 de septiembre de 1971 y 3 de julio de 1985. En ellos consideró, de manera reiterada, que las facultades que el artículo 5º de la Ley 52 de 1948 confirió al Gobierno, para alinderar la Reserva Natural de La Macarena, se utilizaron y agotaron mediante el Decreto 2963 de 1965; que, por lo mismo, jurídicamente no es posible volverlas a ejercer; que, por otra parte, si las lindes de

la mencionada reserva se determinaron, no hay líneas dudosas o inciertas que hagan necesario un nuevo deslinde y que éste no puede ser utilizado como expediente o pretexto para mutilar o cercenar la reserva. Además, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 9 de julio de 1976, declaró la nulidad del Acuerdo número 26 de 1971, expedido por el Instituto de Desarrollo de Recursos Naturales Renovables, y de la Resolución ejecutiva número 440 del mismo año, que le dio aprobación, en cuanto sustrajeron de la reserva de La Macarena "el área aproximada de 501.350 hectáreas" con evidente violación de los artículos 1º de la Ley 52 de 1948 y del Decreto 2963 de 1965, que le dieron el carácter de reserva y fijaron definitivamente sus linderos. Esto significa que los referidos conceptos de la Sala y la mencionada sentencia del Consejo de Estado - - que hizo tránsito a cosa juzgada - - son contestes en considerar que la reserva de La Macarena alinderada conforme a lo dispuesto por los artículos 1º de la Ley 52 de 1948 y único del Decreto 2963 de 1965, no pueden ser modificados ni por INDERENA ni por el Gobierno. La Sala, con el objeto de absolver la nueva consulta del señor Ministro de Agricultura, reitera y transcribe los argumentos que expuso en su concepto de 3 de julio de 1985, a saber: "La Sala considera y responde: "1º. El artículo 1º de la Ley 52 de 1948 declaró 'reserva biológica natural' el

territorio de la sierra denominada 'La Macarena' para que sirva, según el artículo 2º, 'para estudios de ciencias naturales'; con esta finalidad ordenó establecer en ella 'una estación biológica con el nombre del naturalista colombiano José Jerónimo Triana'. El artículo 3º autorizó al Gobierno 'para contratar o aceptar la cooperación de entidades científicas nacionales o extranjeras que deseen avanzar estudios de ciencias naturales en la :Reserva Biológica de La Macarena y el artículo 5º lo facultó para fijar, de acuerdo con el Instituto Geográfico Militar, los límites de la sierra de La Macarena'. "De acuerdo con el artículo 2º del Decreto número 438 de 1949, reglamentario de la Ley 52 de 1948, que dispuso que 'los límites de la Reserva Nacional de La Macarena se establecerán por nuevo decreto una vez verificadas las exploraciones preliminares', el Gobierno, con fundamento en la facultad que le dio el artículo 5º de la Ley 52 de 1948 y en el estudio adelantado por una comisión integrada por especialistas del Ministerio de Agricultura y del Instituto de Ciencias Naturales, a la vez adoptado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, definitivamente los señaló, mediante el Decreto 2963 de 1985, así: "Artículo único. Fíjanse como límites de la reserva de la sierra denominada La Macarena, en el Departamento del Meta, los siguientes: "'Por el norte, cruce del camino de Uribe con la quebrada Curia. Por la quebrada Curia aguas abajo hasta su confluencia con la quebrada Honda. Por ésta, aguas abajo hasta su desembocadura en el río Guejar. Siguiendo aguas

abajo del río Guejar hasta su desembocadura en el río Ariari al Oriente. Río Ariari aguas abajo hasta su confluencia con el río Guayabero por el sureste. Por el sur, río Guayabero de Este a Oeste, aguas arriba hasta su confluencia con el río Duda en el Occidente. De esta confluencia aguas arriba por el río Duda hasta el denominado La Ilusión. De este punto en línea recta hasta el cruce del camino de Uribe con la quebrada de Las Peñas. De este punto siguiendo el camino de Uribe hasta el cruce con la quebrada Curia punto de partida'. "2º. El artículo 1º de la Ley 57 de 1963 incorporó a la Universidad Nacional el Instituto Roberto Franco, 'la reserva nacional de La Macarena y la estación biológica José Jerónimo Triana para programas educativos y de investigaciones de campo, en pro del desarrollo, económico - social y sanitario de los Llanos Orientales de Colombia' (la Sala subraya). De manera que, por expresa disposición de la ley, el Instituto Roberto Franco, la reserva de 'La Macarena' y la estación biológica se cedieron a la Universidad Nacional como una contribución del Estado al progreso de la región: Por consiguiente, sería contrario a la ley admitir siquiera la posibilidad que estos centros de investigación puedan perjudicar y no favorecer, como es evidente, los intereses del Llano. "3°. El Decreto 2963 de 1965 se expidió, como se hace constar en el último de sus considerandos, cuando ya estaba vigente la Ley 57 de 1963, que incorporó, a partir de su 'expedición', la reserva de 'La Macarena' a la Universidad Nacional.

Esto explica que en el estudio preparatorio de la delimitación participara conjuntamente con el Ministerio de Agricultura, el Instituto de Ciencias Naturales de esa entidad y que actualmente éste sea el encargado, de conformidad con el artículo 21 del Acuerdo número 16 de 1973, expedido por Consejo Superior, del 'estudio, defensa y conservación de la reserva natural y La Sierra de La Macarena colocada bajo el control y manejo de la Universidad Nacional de acuerdo con la Ley 57 de noviembre 9 de 1963'. El precepto agrega que 'la administración de los programas realizados por La Sierra de La Macarena estará bajo el control y vigilancia del CEDIA' (Centro de Investigaciones Amazónicas). "4º. De manera que la reserva de 'La Macarena', delimitada en la forma indicada, actualmente pertenece a la Universidad Nacional, hace parte de su patrimonio con la finalidad prescrita por la ley. Y si el artículo 5º de la Ley 103 de 1959 declaró 'monumento nacional, por su importancia científica, la sierra de La Macarena', con tal carácter fue transferida a la Universidad Nacional por la Ley 57 de 1963 y como tal debe ser preservada en su integridad, como un patrimonio biológico de Colombia y del mundo: Mantener la intangibilidad de la reserva de 'La Macarena' es, por lo mismo, un deber de Colombia con toda la humanidad. "5º. Estos mismos criterios fueron expuestos por la Sala en concepto de 20 de septiembre de 1971, a propósito de una consulta, similar a la que se absuelve, del señor Ministro de Agricultura. En ese concepto la Sala expresó que 'de los textos comentados, tanto legales como reglamentarios, se desprenda la destinación, por

mandato del legislador, del territorio de la sierra La Macarena a fines de investigación científica y educativos, como reserva integral de todas las riquezas que en ella se encuentran y su incorporación, para estos efectos, a la Universidad Nacional... Como reserva biológica destinada a investigación científica y como monumento nacional, la sierra La Macarena tiene linderos señalados por el Decreto 2963 de 1965, dictado en ejercicio de expresa facultad que al Gobierno confirió el legislador en la Ley 52 de 1948. Cumplido el mandato legal, la facultad se agotó para el Gobierno, y solamente el legislador podría modificar los linderos señalados... Sometida la sierra La Macarena a las normas especiales de la Ley 52 de 1948 y de la Ley 163 de 1959, el INDERENA no tiene facultad legal, en relación con esta reserva, para excluir de ella zonas comprendidas en el área delimitada por el Decreto 2963 de 1965. . . ' "6º. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 9 de julio de 1976, declaró la nulidad del Acuerdo 26 de 1971, expedido por el Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables, y de la Resolución ejecutiva número 440 del mismo año porque, con manifiesta infracción de los artículos 1º y 2º de la Ley 52 de 1948 y único del Decreto 2963 de 1965, cercenaban 501.350 hectáreas de la reserva y 'monumento nacional' de 'La Macarena'. Obsérvese que esta decisión, que hizo tránsito a cosa juzgada

erga omnes, se fundó en los mismos motivos expuestos en el concepto de la Sala - - antes mencionada - - de 20 de septiembre de 1971: Esos actos desconocieron la intangibilidad de la reserva de 'La Macarena' dispuesta por la ley e incorporada, por la misma, al patrimonio cultural de la Universidad Nacional. "7º. Nuevamente se pregunta si es posible cercenar la reserva y 'monumento nacional' de 'La Macarena', a fuer de alinderarla, esta vez con fundamento en el Decreto - ley 2811 de 1974, que es el actual Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. "La Sala responde negativamente porque este Código, como se deduce hasta de su mero enunciado, no tiene por objeto destruir sino por el contrario, preservar los recursos naturales del país, con mayor razón las reservas biológicas, declaradas por la ley monumentos nacionales, como la sierra de 'La Macarena'; porque esta reserva fue constituida y delimitada con fundamento en leyes especiales (52 de 1948 y 153 de 1959) que están vigentes y que ni siquiera han sido objeto de modificación; porque esa reserva, desde que fue sancionada la Ley 57 de 1963, se incorporó por cesión que le hizo la Nación, al patrimonio cultural de la Universidad Nacional, entidad que actualmente adscribe su estudio, defensa y preservación a su Instituto de Ciencias Naturales; porque la delimitación de la reserva de 'La Macarena', efectuada mediante el Decreto 2963 de 1965, según se deduce de su propia motivación, tuvo por objeto incorporar en

ella toda la superficie que científicamente debía comprenderla en tal forma de hacer coincidir la realidad y la norma; porque se infringe la ley si, a fuer de delimitar la reserva que ésta prescriba, se la mutila o cercena, cualquiera que sea el motivo; porque las lindes de la reserva de 'La Macarena' sólo podrían variarse por disposición legal o mediante autorización legal que implique facultades extraordinarias y pro témpore conferidas al Gobierno; porque el Decreto - ley 2811 de 1974 rige a partir de su promulgación y no tiene efecto retroactivo pero ni siquiera retrospectivo, y por lo mismo, no desconoce, sino que, por el contrario, mantiene las situaciones constituidas con base en la legislación anterior, como la reserva de 'La Macarena' y su incorporación a la Universidad Nacional; porque todo el 'sistema de parques nacionales', contemplado por el Decreto - ley 2811 de 1974, tiene por objeto esencial, no destruir las reservas, sino conservarlas 'con valores sobresalientes de fauna y flora y paisajes...', como dispone el artículo 328 ibídem, amén de otras claras finalidades biológicas, hasta llegar a admitir la posibilidad, que prescribe el artículo 330 ibídem, de 'imponer restricciones y limitaciones de dominio' en las llamadas 'zonas amortiguadoras' que tienen por objeto atenuar 'las perturbaciones que pueda causar la acción humana', todas medidas diametralmente opuestas a la de cercenar una reserva natural o biológica, dispuesta por ley especial, para someterla a implacable destrucción; porque el artículo 334 del Decreto - ley 2811

de 1974 atribuye a la 'administración reservar y alinderar las áreas del sistema de parques nacionales aunque hayan sido previamente reservas para otros fines' con el obvio y evidente propósito de instarla a constituir nuevas reservas naturales, no para que destruya las pocas existentes en el país, ni menos para que, a fuer de volver a alinderarla, mutile y destruya una reserva biológica, erigida por la ley en monumento nacional, que es patrimonio cultural de toda la humanidad; por el contrario, la ostensible finalidad del precepto consiste en alentar la política de reservas por el sistema de parques nacionales, hasta permite constituirlas en zonas ya reservadas para otros fines, por ejemplo, mineros o industriales; pero esto no significa, no puede significar, autorización para cercenar y destruir la mejor de las reservas existentes en el País: Por el contrario, el Código de Recursos Naturales prescribe el deber de mantenerla en toda su integridad; porque lo expuesto demuestra que están plenamente vigentes las leyes que instituyeron la reserva de 'La Macarena' y la cedieron a la Universidad Nacional y que, por lo mismo, el efecto de cosa juzgada erga omnes de la sentencia proferida por la Sección Primera de esta Corporación el 9 de julio de 1975 no podría ser desconocido o infringido por otros actos administrativos que, al mutilar nuevamente la reserva, no serían sino reproducción de los que fueron declarados nulos por esa decisión; porque, como afirmaron los científicos que dictaminaron por solicitud de la Sala en 1971, toda la reserva de 'La Macarena', que no es un recurso natural renovable, no puede destinarse a objeto

distinto del cumplimiento de la finalidad que le asignó la ley: Ser parte integrante del patrimonio cultural de la Universidad Nacional para beneficio general de toda la humanidad y especialmente de los Llanos Orientales de Colombia; porque si el Estado debe, según las Leyes (135 de 1961 y 4a de 1973), realizar la reforma agraria en tierras baldías o de propiedad particular, no está facultado para efectuarla en las reservas biológicas creadas especialmente por la ley, menos en las que además han sido definidas como 'monumentos nacionales', como es el caso de la de 'La Macarena' que fue incorporada con tal carácter al patrimonio de la Universidad Nacional; y porque, en fin, los Llanos Orientales de Colombia, de extensión ilimitada, cuyos confines se confunden con las propias fronteras de Colombia, ofrecen amplias posibilidades para realizar la reforma agraria en tierras - - baldías y de propiedad particular - - que sí son óptimas para la agricultura: Serán sorprendente y paradoja que el Estado, en la inmensidad del Llano, no encontrare otras tierras que las de la reserva de 'La Macarena' - - científicamente no idóneas para la agricultura - - para distribuirlas a los campesinos con fines de interés social. "El Código de los Recursos Naturales y Protección del Medio Ambiente, promulgado con la porfiada esperanza de que contribuya a conservar y acreditar nuestras exiguas reservas biológicas, constituye un importante instrumento jurídico que permite al Estado tomar las medidas necesarias para incrementarlas. La preservación del medio ambiente y la defensa de los recursos naturales es, actualmente, preocupación de todos los pueblos y de todos los gobiernos hasta

adquirir decisiva significación política. Se reclama, con creciente clamor, que no se disminuyan ni se extingan los recursos de la tierra. El agua, los bosques, la atmósfera, el hábitat de la especie humana, no son meras entelequias sino realidades tangibles. Constituyen el más importante derecho de los pueblos y el mejor legado para las nuevas generaciones que el Estado debe proteger, nunca mancillar, como apremiante e ineludible obligación". El señor Ministro de Agricultura expone, como nuevo argumento para el análisis, que el artículo 1º de la Ley 52 de 1948 confirió al Gobierno una facultad permanente - - no determinada y pro témpore - que puede ejercer en cualquier tiempo conforme a lo prescrito por el artículo 76, ordinal 11, de la Constitución; de donde se contempla la posibilidad de cercenar la reserva de La Macarena, a fuer de volverla a alinderar, y de sustituir, por ende, el Decreto 2963 de 1965 que fijó clara y definitivamente sus linderos. La Sala reitera, a este respecto, lo expuesto en sus conceptos de 20 de septiembre de 1971 y de 3 de julio de 1985, que coinciden con la motivación de la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado de 9 de julio de 1976, a saber: El artículo 5º de la Ley 52 de 1948, al autorizar al Gobierno para alinderar la reserva de La Macarena, le confirió una facultad administrativa, que se agotó mediante el Decreto ejecutivo 2963 de 1965, en cuanto determinó los linderos de

La Macarena. Esta alinderación es directa y definitiva consecuencia del artículo 1º de la Ley 52 de 1948 que declaró reserva nacional el territorio de La Macarena. Definidos así los linderos, jurídica y materialmente la autorización se agotó: La facultad se ejerció y nada resta por definir, nada por delimitar. De ahí que el ahincado empeño, de numerosos años, por volver a delimitar la reserva, que tiene desde 1965 lindes muy claros, sólo se explique por el propósito pertinaz de cercenarla o mutilarla, con desconocimiento del efecto de cosa juzgada de la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 9 de julio de 1976. El artículo 76, ordinal 11, de la Constitución faculta al Congreso para conferir al Gobierno facultades para "celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional". Las primeras son facultades ordinarias, de carácter administrativo, que habilitan al Gobierno para ejercer algunas de sus cotidianas actividades administrativas, como las de contratar. Las últimas, autorizaciones para "ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional", como ha expuesto reiteradamente la Corte Suprema de Justicia, tienen carácter especial porque habilitan al Gobierno para ejercer atribuciones de carácter constitucional: Estas y la ley de autorizaciones concurren a investir al Gobierno de facultades especiales que debe ejercer, de conformidad con el artículo 118, ordinal 8º, de la Constitución, mediante decretos

especiales con fuerza legislativa. El Gobierno, con fundamento en el artículo 32 de la Constitución y en el "mandato de la ley", puede ejercer la intervención económica mediante decretos de contenido normativo similar a la ley. Tales son entre otros, los decretos que instituyen el control de precios o de arrendamientos y los demás que tienen por objeto ejercer, de conformidad con el artículo 32 de la Constitución, la intervención del Estado, "por mandato de la ley", en todos y cada uno de los procesos de la economía nacional. Los decretos que expide el Gobierno con fundamento en el artículo 76, ordinal 11, de la Constitución son, por consiguiente, muy diferentes de los meramente ejecutivos que profiere ordinariamente, como cuando designa empleados, delega unas funciones o cumple una específica disposición legal. El Decreto ejecutivo 2963 de 1965, mediante el cual el Gobierno, en cumplimiento del artículo 5º de la Ley 52 de 1948, delimitó definitivamente la reserva de La Macarena, en modo alguno podía implicar el ejercicio de la facultad de intervención económica que, dentro de su "órbita constitucional", incumbe al Gobierno, de conformidad con el artículo 32 de la Constitución, "por mandato de la ley"; por el contrario, se trata de la ejecución simple y sencilla de una disposición legal, mediante un decreto meramente ejecutivo. Pero, aún en la hipótesis improbable de considerar que la atribución que el artículo 5º de la Ley 52 de 1948 dio al Gobierno se fundaba en el artículo 76, ordinal 11, de la Constitución, la conclusión es la misma: Esa facultad de todos

modos se cumplió y agotó mediante el Decreto 2963 de 1965; pero, en tal supuesto, éste no sería un acto administrativo sino un decreto con fuerza legislativa, de jerarquía igual a la que tiene la ley. De manera que, en conclusión, el artículo 5º de la Ley 52 de 1948 confirió al Gobierno una facultad administrativa que se ejecutó y agotó mediante el Decreto 2963 de 1965; de este modo quedó delimitada la reserva natural de La Macarena, dispuesta por el artículo 1º de la Ley 52 de 1948 y, en consecuencia, actualmente no existe ni la necesidad ni la autorización legal para volverla a delimitar. El señor Ministro de Agricultura también consulta a la Sala si sería o no posible declarar, mediante decreto del Gobierno, "el actual territorio de la Reserva Natural de La Macarena como 'área de manejo especial', con todas las variables de zonificación ecológica y socio - económica que se precisen conformar al Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente..." La Sala considera que la reserva natural de La Macarena tiene un régimen jurídico especial, prescrito por las Leyes 52 de 1948, 163 de 1959 y 57 de 1963, a saber: El artículo 1º de la Ley 52 de 1948 declaró reserva natural el territorio de la Sierra de La Macarena y el artículo 2º ibídem, como se ha expuesto, facultó al Gobierno para delimitarla, lo que cumplió mediante el Decreto 2963 de 1965; el artículo 5º de la Ley 163 de 1959 le dio el carácter de "monumento nacional" y el artículo 1º

de la Ley número 57 de 1963 la incorporó, "en atención a su importancia científica", a la Universidad Nacional. En consecuencia, las leyes, antes indicadas, que la regulan tienen carácter especial y como tales prevalecen sobre las generales posteriores (art. 1º de la Ley 57 de 1887), en éstas inclu