CE-SC-RAD1988-N210A

SISTEMA NACIONAL DE SALUD. - - CARRERA

ADMINISTRATIVA.

El sistema nacional de salud se origina en la coordinación mediante contratos, de la Nación y demás entidades territoriales, y los establecimientos públicos nacionales, regionales y locales, bajo la dirección técnica del Ministerio de Salud; cada una de las entidades que concurre a integrar el sistema nacional de salud mantiene su identidad propia y se rige por reglas y principios específicos, y la carrera administrativa de estas mismas entidades debe ser regulada directa y específicamente por la ley. Consejo de Estado. - - Sala de Consulta y Servicio Civil. - - Bogotá, D. E., veintitrés de agosto de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero Ponente: Doctor Humberto Mora Osejo.

Radicación: Número 210.

Referencia: Consulta del Ministerio de Salud, sobre Sistema Nacional de Salud frente al nuevo régimen municipal (Ley 9a de

1973). Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Salud hace a la Sala en los siguientes términos textuales: "En desarrollo de lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo artículo 98, numeral 2, comedidamente me permito presentar ante ustedes las siguientes consultas previo algunos antecedentes y consideraciones: "Mediante la Ley 9a de 1973 se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, entre otros aspectos para: " - - Adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud, las entidades creadas por la ley que presten servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.

" - - Determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud que funcionan en las capitales de los departamentos, intendencias y comisarías en el Distrito Especial de Bogotá (Se subraya). " - - Elaborar el Estatuto de Personal y Escala Salarial para los funcionarios que prestan sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, consultando la política general fijada al respecto y dentro de las posibilidades presupuestales (Se subraya). "Con fundamento en estas facultades se expidieron inicialmente los Decretos 621, 655, 654, 673, 706 y 708 de 1974 los cuales fueron sustituidos por los Decretos: "056 de 1975 que establece la organización general del sistema. "350 de 1975, por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales. "356 de 1975, por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. "526 de 1975, por el cual se dictan normas sobre el subsistema Nacional de Inversión, suministros, personal e investigaciones del Sistema Nacional de Salud. "694, por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud. "Con estos Decretos - ley se desarrollan los aspectos para los cuales se habían otorgado facultades a excepción de la escala salarial para los funcionarios que prestan sus servicios en el Sistema Nacional de Salud. "Ahora bien, sobre la base de considerar que la salud es un servicio público básico de interés nacional, que debe ser

regulado mediante ley y que la autonomía administrativa de los departamentos y el Distrito Especial de Bogotá no es absoluta pues vulneraría la unidad o centralización política del Estado, así como los demás fundamentos tenidos en cuenta por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 21 de agosto de 1975 mediante la cual se declaró exequible el Decreto - ley 056 de 1975 y así mismo teniendo en cuenta los artículos 187 y 197 de nuestra Constitución Política, se pregunta: "¿Es viable establecer mediante ley o decreto extraordinario, la escala salarial y demás factores que de la remuneración de los funcionarios han sido establecidos como salario en el Decretoley 1042 de 1978, tales como: La prima de servicios, la bonificación por servicios prestados, 1 prima de alimentación, los viáticos y especialmente el auxilio de transporte que todos los años es regulado para determinadas ciudades del país, siendo que en el Sistema Nacional de Salud subsisten el sector nacional y el departamental (Ver consulta 941 de 9 de diciembre de 1974 de esa Corporación, que anexamos), y según el artículo 187 de la Constitución Política el salario y la clasificación y nomenclatura de cargos es de competencia de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Municipales? "¿Así mismo es viable establecer por ley un sistema de nomenclatura y clasificación de empleos y los manuales de funciones y requisitos mínimos para los funcionarios del Sistema Nacional de Salud, que permitan la implantación de la Carrera Administrativa establecida mediante el Decreto - ley 694 de 1975 para todo el sector salud? "¿De expedirse una ley que de manera general establezca estos temas podrá aplicarse por sí sola o directamente en los Servicios

Seccionales de Salud y hospitales de origen público (o adscritos al Sistema Nacional de Salud) o por lo contrario debe tomarse la ley como norma marco que requiere: "a) Formalizarse mediante un contrato de integración entre la Nación - - Ministerio de Salud - - y los Departamentos, Intendencias .y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, pues éste es el medio legal que permite el respeto a la autonomía departamental sobre la base del consenso, como sostuvo esa Corporación en la consulta anexa a que ya me referí?; "b) Ser acogida por las Asambleas y Concejos de Bogotá y Comisariales e Intendenciales mediante ordenanzas y acuerdos?; "c) Formalizarse mediante un contrato previamente autorizado por las Asambleas y Concejos? "Frente al nuevo régimen municipal, es viable que los municipios y departamentos puedan crear establecimientos públicos hospitalarios, acorde sin este régimen y desconociendo la legislación actual del Sistema que ha establecido la organización y funcionamiento de los hospitales, definiéndoles una determinada forma jurídica, una estructura y clasificación de sus empleados?".

La Sala considera: 1º. Como ha expuesto la Sala en conceptos de 9 de diciembre de 1974 y de 10 de junio de 1987, el Sistema Nacional de Salud consiste en la coordinación, mediante contratos, de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías y los municipios ( art. 8º del Decreto - ley 056 de 1975) para prestar los servicios que le corresponden, mediante la dirección del Ministerio de Salud. Por consiguiente, las entidades que concurren a constituir

el Sistema Nacional de Salud mantienen su propia identidad, tienen regímenes específicos y deben funcionar como "dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública" (art. 8º del Decreto - ley 056 de 1975). 2º. Lo expuesto significa que las entidades que integran el Sistema Nacional de Salud tienen su propio régimen jurídico y que su vinculación al mismo se realiza mediante estipulaciones contractuales. En este orden de ideas, según los artículos 187 y 197 de la Constitución, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales tienen la facultad de determinar, a iniciativa del Gobernador o del Alcalde, la estructura de la administración departamental o municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración de los empleos; en los órdenes intendencial y comisarial, los concejos intendenciales o comisariales ejercen, por iniciativa del respectivo intendente o comisario, esas mismas funciones. La ley no puede prescribirlas porque, según la Constitución, ello sólo le corresponde en el orden nacional, no en relación con los departamentos, intendencias, comisarías y municipios. 3º. La Constitución también contempla que las Asambleas Departamentales pueden crear, por iniciativa del Gobernador, establecimientos públicos para prestar servicios específicos del Departamento. Entre ellos pueden contarse los hospitales departamentales, creados como establecimientos públicos, que son regulados por las correspondientes ordenanzas. Estas entidades mantienen, por lo mismo, su propia autonomía y pertenecen, por disposición del artículo 5º del Decreto - ley 356 de 1975, al Sistema Nacional

de Salud, en el nivel seccional o departamental. Las reformas que pretendan hacerse a esos organismos tienen que efectuarse, de conformidad con la Constitución, mediante ordenanzas expedidas por las Asambleas Departamentales a iniciativa del correspondiente Gobernador. La ley no puede realizarlas porque, de acuerdo también con la Constitución, a ella sólo le incumbe crear, reformar o suprimir establecimientos públicos nacionales, mediante iniciativa del Gobierno. 4º. De conformidad con la Constitución y la ley, los Concejos Municipales pueden crear, por iniciativa del Alcalde, establecimientos públicos para el servicio del Municipio. Entre ellos pueden estar comprendidos los hospitales municipales, regulados por acuerdos. Estas entidades tienen autonomía administrativa y, como todas las de su género, personería jurídica; pertenecen, además, de conformidad con el artículo 5º del Decreto - ley 356 de 1975, al Sistema Nacional de Salud en el nivel local. Los Concejos Municipales, por iniciativa del Alcalde, pueden también reformarlas, fusionarlas o suprimirlas. Estas funciones son exclusivas y no pueden ser ejercidas por el legislador a quien sólo le incumbe, a este respecto, crear, reformar, fusionar o suprimir establecimientos públicos nacionales. 5º. El artículo 76, ordinal 10 de la Constitución atribuye al Congreso, mediante leyes, entre otras muchas materias, "dictar las normas correspondientes a las carreras administrativas, judicial y militar". De donde se infiere que corresponde al legislador, mediante ley, regular la carrera administrativa nacional regional y local, cualesquiera sean las facultades que ejerzan las diferentes entidades administrativas. Por consiguiente, la carrera

administrativa en cada una de las entidades que integran, mediante contratos, el Sistema Nacional de Salud debe ser regulada directa y específicamente por la ley. Con fundamento en lo expuesto la Sala responde: 1º. El Sistema Nacional de Salud se origina en la coordinación, mediante contratos, de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías los municipios y los establecimientos públicos nacionales, regionales y locales, bajo la dirección técnica del Ministerio de Salud Pública. 2º. Por consiguiente, cada una de las entidades que concurre a integrar, mediante contrato el Sistema Nacional de Salud, mantiene su propia identidad y se rige por reglas y principios específicos, de conformidad con la Constitución y la ley. En consecuencia, corresponde a la ley, por iniciativa del Gobierno, establecer o reformar la estructura de la administración nacional y la escala de remuneración de los empleos de la administración nacional, como también crear, reformar, fusionar o suprimir establecimientos públicos nacionales; en los departamentos estas funciones incumben, por iniciativa del Gobernador, mediante ordenanzas, a las Asambleas departamentales; en las intendencias y comisarías, por proposición del respectivo intendente o comisario, al correspondiente concejo intendencial o comisarial; y en los municipios, por iniciativa del Alcalde, mediante acuerdos, a los Concejos Municipales. El legislador, cuyas funciones define la Constitución, no puede ejercer las facultades que el mismo estatuto y la ley asignan a las corporaciones regionales y locales de elección popular. 3º. La carrera administrativa nacional, regional y local, según la

Constitución, debe ser organizada y regulada por la ley. Transcríbase, en sendas copias autenticas, a los señores Ministro de Salud y Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. Humberto Mora Osejo, Presidente de la Sala; Jaime Betancur Cuartas, Javier Henao Hidrón, Jaime Paredes Tamayo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria. En: Anales del Consejo de Estado. Bogotá (497 - 498): Año XLIII, Tomo CXV, Segundo semestre, Vol. 1, 1988, pág. 113 - 117.