CE-SC-RAD1988-N241

CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR - Naturaleza jurídica / SUBSIDIO FAMILIAR Son personas jurídicas reguladas por el derecho privado que ejercen actividades de acción social. No hay normas especiales que le sean aplicables respecto de la contabilidad. Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D. E., veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Consejero ponente: Doctor Javier Henao Hidrón.

Referencia: Consulta sobre la aplicación del Decreto 2160 de 1986 a las Cajas

de Compensación Familiar. Radicación número 241. El señor Ministro del Trabajo y Seguridad Social, doctor Juan Martín Caicedo Ferrer, hace a la Sala la consulta que redacta en los términos siguientes: El Decreto 2160 de 1986, por el cual se reglamenta la contabilidad mercantil y se expiden las normas de contabilidad generalmente aceptadas, es aplicable a las corporaciones sin ánimo de lucro que no desarrollan actividades de comercio como lo son por definición legal, las Cajas de Compensación Familiar? Previamente, el señor Ministro expresó como fundamento de la consulta estas consideraciones: "Las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista por el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hayan (sic) sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley" (art. 39, Ley 21 de 1982). Desde su nacimiento, a las Cajas de Compensación Familiar se las concibió como instituciones de simple repartición, a las cuales se les prohibió ejercer el

comercio (art. 18 del Decreto 118 de 1957). - Debido a las actividades que realizan las Cajas de Compensación y ante la ausencia de normas y criterios específicos que regulen la contabilidad de las personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, en la práctica, a estas entidades se les está dando el tratamiento previsto por la legislación comercial, con el riesgo de afectar no solamente su naturaleza sino también su actividad de servicio social, objeto para el cual fueron creadas.

La Sala considera:

I. Naturaleza jurídica y campo de acción de las Cajas de Compensación Familiar. a) Las Cajas de Compensación Familiar fueron creadas como organismos encargados del recaudo de los aportes destinados al SENA y el reparto del subsidio familiar (Decretos 118, 164 y 249, todos de 1957).

El subsidio familiar surgió en Colombia como una prestación de carácter extralegal. A partir de 1957 se estableció como una prestación social dineraria, obligatoria para los empleadores de mayor capacidad económica y en beneficio de los trabajadores de medianos y menores ingresos, cuyo objetivo fundamental consiste hoy en día en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia como núcleo básico de la sociedad. En 1973, por virtud de la Ley 56, el subsidio familiar dejó de ser una prestación exclusivamente monetaria con el fin de permitir que pudiera pagarse también en especie o en servicios. De este modo, se autorizó la ejecución de programas de acción social en salud, educación, alimentación, mercadeo y vivienda, y se amplió la cobertura de beneficio al núcleo familiar (arts. 19 y 79).

La Ley 21 de 1982, por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar, estableció las normas aplicables a las Cajas de Compensación Familiar y las definió como personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como Corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, que cumplen funciones de seguridad y están sometidas al control y vigilancia del Estado (art. 39). Por otra parte, el articulo 62 de la ley citada determinó de esta manera el campo de acción de las Cajas de Compensación Familiar: Las obras y programas sociales que emprendan las Cajas de Compensación con el fin de atender el pago del subsidio en servicio o en especie, se realizarán exclusivamente en los campos y en el orden de prioridades que a continuación se señala: 1° Salud. 2° Programas de nutrición y mercadeo de productos alimenticios y otros que compongan la canasta familiar para ingresos bajos (obreros) definida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE5. 3° Educación integral y continuada; capacitación y servicios de biblioteca. 4° Vivienda. 5° Crédito de fomento para industrias familiares. 6° Recreación social. 7° Mercadeo de productos diferentes a los enunciados en el ordinal 2° el cual se hará de acuerdo con la reglamentación que expida posteriormente el Gobierno nacional; b) Para ejercer la inspección y vigilancia de las entidades encargadas del recaudo de los aportes y el pago de las asignaciones del subsidio familiar, la Ley 25 de 1981 creó la Superintendencia del Subsidio Familiar, adscrita al

Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. En su artículo 69, literal d), dispuso entre sus atribuciones, la siguiente: Estatuir normas y procedimientos uniformes para la elaboración, registro y control de los presupuestos y de la contabilidad de las entidades bajo su vigilancia. Semestralmente las entidades presentarán al Superintendente los estados financieros correspondientes al ejercicio, para que éste formule sus observaciones, las cuales serán de obligatoria consideración por parte de la entidad vigilada. En desarrollo de esta disposición el Superintendente del Subsidio Familiar profirió la Resolución número 008 de 1982, por medio de la cual se adoptaba el Manual Contable Interno para las entidades vigiladas. La norma legal anteriormente transcrita, sin embargo, fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia de fecha 6 de septiembre de 1982; c) Para efectos de información tributaria, la Ley 50 de 1984 dispuso lo siguiente en relación con las entidades sin ánimo de lucro, en el inciso final del artículo 17: Todas las entidades sin ánimo de lucro están obligadas a llevar libros de contabilidad, en la forma que indique el Gobierno nacional (Subraya la Sala). Por medio del Decreto reglamentario número 2500 de 1986, el Gobierno nacional estableció que a partir de 1º de enero de 1987 las entidades sin ánimo de lucro (con excepción de las entidades de derecho público, juntas de acción comunal, juntas de defensa civil y entidades sujetas al régimen de legislación canónica), deberán llevar libros de contabilidad y que la contabilidad deberá sujetarse a lo dispuesto en el Título IV del Código de Comercio (debe

entenderse que es el del libro l°) y el Capítulo V del Decreto 2821 de 1974; d) La Reforma Tributaria de 1986 (Ley 75, Capítulo IV), sometió a las Cajas de Compensación Familiar al impuesto sobre la renta y complementarios, en relación con los ingresos provenientes de las actividades industriales y de mercadeo; e) El Gobierno nacional, invocando la facultad reglamentarla y las atribuciones conferidas por los artículos 50 y 2035 del Código de Comercio, expidió el Decreto 2160 de 1986 "por el cual se reglamenta la contabilidad mercantil y se expiden las normas de contabilidad generalmente aceptadas", tendiente a que los comerciantes conformen su contabilidad y estados financieros a las cualidades de la información contable.

II. Interpretación del régimen jurídico aplicable a las Cajas de Compensación

Familiar. Haciendo una interpretación integral de las normas anteriormente relacionadas, es posible deducir las siguientes conclusiones: a) Las Cajas de Compensación son personas jurídicas reguladas por el derecho privado, que ejercen actividades de acción social en las áreas de la salud, la educación, la alimentación, el mercadeo y la vivienda. Sus actividades no son de carácter comercial, en cuanto con las mismas se cumple una función eminentemente social; b) No hay normas especialmente aplicables a las Cajas de Compensación Familiar respecto de la contabilidad y de las denominadas "normas de contabilidad generalmente aceptadas"; c) El Decreto 2160 de 1986 tiene fuerza obligatoria y se entiende incorporado a la ley reglamentada (Código de Comercio), al tenor del principio de hermenéutica jurídica previsto en el articulo 12 de la Ley 153 de 1887;

d) El ámbito de aplicación de la Ley 50 de 1984 respecto de las entidades sin ánimo de lucro, se circunscribe a la información que deben rendir para efectos tributarios. De ahí que la facultad reglamentaria del Gobierno no pueda extenderse a otras áreas que la ley reglamentada no ha establecido. Y como las Cajas de Compensación Familiar están sometidas al régimen tributario contenido en la Ley 75 de 1986, con respecto a los ingresos provenientes de las actividades industriales y de mercadeo, al tenor de su artículo 32, para estas actividades están obligadas a llevar la contabilidad conforme a las disposiciones del Código de Comercio, siéndoles aplicable en tal forma el Decreto 2160 de 1986, reglamentario de los artículos 50 y 2035 de dicho Código, que disponen: Artículo 50. La contabilidad solamente podrá llevarse en idioma castellano, por el sistema de partida doble, en libros registrados, de manera que suministre una historia clara, completa y fidedigna de los negocios del comerciante, con sujeción a las reglamentaciones que expida el Gobierno. Artículo 2035. El Gobierno nacional, en ejercicio de la potestad que le confiere el ordinal 3° del articulo 120 de la Constitución Nacional, podrá reglamentar las disposiciones de este Código globalmente o por títulos, capítulos, secciones o materias. Por consiguiente, la Sala responde que el Decreto 2160 de 1986 (vigente desde el 1º de enero de 1988, por mandato del Decreto 3729 del mismo año),

es aplicable a las Cajas de Compensación Familiar para las actividades industriales y de mercadeo. Transcríbase al señor Ministro del Trabajo y Seguridad Social, por conducto de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República (art. 112 del Código Contencioso Administrativo). Humberto Mora Osejo, Presidente de la Sala; Jaime Betancur Cuartas, Javier Henao Hidrón, Jaime Paredes Tamayo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.