CE-SC-RAD1989-N265

PERSONERO - Funciones / PODER DISCIPLINARIO / REGIMEN DISCIPLINARIO El fundamento legal para que la personería investigue disciplinariamente a los funcionarios municipales, no comprende toda clase de conductas irregulares, sino solamente aquellas a que se refiere la ley: Dificultar o hacer ineficaz el derecho de petición, por las causales de mala conducta previstas en el artículo 76 del Código Contencioso Administrativo. Radicación número 265. El hasta hace poco Ministro de Gobierno, doctor César Gaviria Trujillo, formula a la Sala la consulta que está concebida en los términos siguientes: Desde la expedición del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) en el artículo 75 numeral 4°., se estableció la facultad de los Personeros Municipales para aplicar medidas disciplinarias o, solicitar su aplicación a quien sea competente, a los funcionarios que sin justa causa dificulten o hagan ineficaz el ejercicio del derecho de petición o incurran en las conductas previstas en el artículo 76 del mismo Código. Las sanciones que establece este último artículo son la de multa hasta de un millón de pesos ($ 1.000.000.00), o la destitución del responsable. En estas condiciones, los Personeros tienen facultades disciplinarias en relación con las conductas de los empleados municipales a que se refiere el artículo 75 ya citado y las que tienen que ver con el derecho de petición. Posteriormente la Ley 11 de 1986, en su artículo 36, norma que se codifica en el artículo 140 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), vuelve a establecer la facultad disciplinaria de los Personeros Municipales

sobre las mismas materias, en otras palabras, no es competencia general sino restringida. En los municipios y en los departamentos, así como en cada Ministerio, o establecimiento público, siempre se ha reconocido la facultad del Jefe de la respectiva entidad para ordenar la investigación de sus funcionarios y para sancionarlos incluso con la destitución si fuere el caso. En estas condiciones, tanto el Alcalde como el Personero tendrían competencia para investigar y sancionar a los empleados municipales, el primero con una competencia general y el segundo, de acuerdo a las normas ya citadas. En el Municipio de Ibagué, el Concejo Municipal expidió el Acuerdo número 52 de 1985, que establece el régimen disciplinario y regula el procedimiento para las investigaciones administrativas que adelanta la Personería Municipal. En este Acuerdo se facultó en forma privativa al Personero para iniciar, tramitar y fallar los procesos disciplinarios, en general de los empleados municipales. Con fundamento en las normas citadas y en el Acuerdo número 52 de 1985 del

Concejo de Ibagué se consulta:

1. Si la Personería ha iniciado una investigación a un funcionario y ha solicitado la destitución del mismo al señor Alcalde, él a su vez puede ordenar por la Secretaría de Gobierno, otra investigación para el funcionario y desatender la solicitud de destitución hecha por la Personería Municipal?

2. Existe fundamento legal para que la Personería investigue a los funcionarios municipales por toda clase de conductas irregulares o solamente por aquellas a las que se refiere la ley? 3 Qué clase de sanciones pueden aplicar directamente los Personeros y cuáles tiene que solicitar el Jefe de la entidad que se aplique? En el caso de

que tanto el Alcalde como el Personero quieran adelantar la investigación cuál prevalece sobre la otra?

4. Tienen competencia los Alcaldes para ordenar las investigaciones de sus funcionarios subalternos y aplicar las sanciones del caso?

5. Cuál sería el papel o la actuación del Personero en la Comisión de Personal de que trata el artículo 22 del Decreto 1001 de 1988, si él también adelanta investigaciones?

Agradezco la absolución a esta consulta en atención a que constituye una inquietud de gran mayoría de municipios del país.

Se considera:

1. La Ley 49 de 1987, que parcialmente desarrolló las normas constitucionales sobre elección popular de los Alcaldes contenidas en el Acto legislativo número 1 de 1986, hizo aplicable a los municipios el régimen disciplinario que la Ley 13 de 1984 y su Decreto reglamentario 482 de 1985, habían establecido para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional.

En efecto, la Ley 49 de 1987 dispuso al respecto lo siguiente: Artículo 10. Mientras se expide el régimen disciplinario para el Alcalde y demás empleados municipales, además de lo dispuesto en leyes vigentes, les serán aplicables el estatuto establecido en la Ley 13 de 1984 y su Decreto reglamentario 482 de 1985 sobre administración de personal y régimen disciplinario para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional.

2. El régimen disciplinario, concebido por la ley como parte del sistema de administración de personal, tiene por objeto asegurar a la sociedad y a la administración pública la eficiencia en la prestación de los servicios a cargo del

Estado, así como la moralidad, la responsabilidad y la conducta correcta de los funcionarios públicos, y a éstos los derechos y garantías que les correspondan como tales. Dispone la Ley 13 de 1984 que la interpretación de las normas concernientes al régimen disciplinario, debe hacerse con referencia al Derecho Administrativo, de preferencia a cualquier otro ordenamiento jurídico. Y que, además, su aplicación deberá sujetarse a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción que orientan toda actuación administrativa, de conformidad con lo prescrito en el artículo 3° del Código Contencioso Administrativo. Por lo demás y dada su naturaleza pública, la acción disciplinaria es susceptible de iniciarse de oficio, por información de empleado público o por queja presentada por cualquier persona en ejercicio del derecho de petición. En el proceso respectivo son admisibles las pruebas reconocidas por la ley, las que se apreciarán de acuerdo con las reglas de la sana crítica.

3. La titularidad del poder disciplinario la confiere la Ley 13 de 1984, en primer lugar, al "Jefe del organismo o dependencia regional respectiva", quien dispone de competencia para adelantar la investigación disciplinaria por medio del funcionario que señale, quien actuará dentro de los términos que le fijen para el efecto; debiendo dar aviso oportuno de la iniciación de la acción disciplinaria y de sus resultados, respectivamente, a la Procuraduría General de la Nación (art. 7°.).

Como dicha ley es aplicable a los municipios por disposición del artículo 10 de la Ley 49 de 1987, es menester concluir que el Alcalde, respecto de sus

empleados; los directores o gerentes de las entidades descentralizadas municipales, en relación con los empleados y trabajadores de la respectiva entidad; y los contralores y auditores, en frente de sus empleados, están legalmente autorizados para ordenar investigaciones disciplinarias. Del mismo modo, los Personeros Municipales disponen de este poder disciplinario en su respectiva dependencia. Advierte la ley que cuando contra un mismo funcionario o empleado se adelanten varias investigaciones disciplinarias, éstas deberán acumularse y fallarse en un solo proceso. Lo mismo se hará cuando se trate de faltas conexas. En estos eventos, la sanción será la que corresponde a la falta más grave (art. 8°. de la Ley 13 de 1984).

4. No obstante lo expuesto en el numeral anterior, el Ministerio Público

(Procuraduría General de la Nación) puede en cualquier momento iniciar o asumir una investigación disciplinaria, caso en el cual la entidad deberá suspender las diligencias que estuviere adelantando y poner a disposición de la Procuraduría todos los documentos que sean pertinentes. Así se deduce de la aplicación de los artículos 11 de la Ley 13 de 1984 y 56 del Decreto 482 de 1985. En sentido estricto y de acuerdo con el vocabulario empleado por la Constitución Política (art. 142), el Ministerio Público es ejercido por un Procurador General de la Nación y por los fiscales que designe la ley, por manera que el Personero Municipal no es agente del Ministerio Público. Y es a los funcionarios del Ministerio Público a quienes corresponde, entre otras atribuciones, la de "supervigilar la conducta oficial de los empleados

públicos y perseguir los delitos y contravenciones que turben el orden social", de conformidad con el artículo 143 de la Constitución. En tal sentido la Ley 25 de 1974, por la cual se expiden normas sobre organización y funcionamiento del Ministerio Público y régimen disciplinario, en esta última materia no atribuye competencia alguna a los Personeros Municipales. Por el contrario, en su artículo 26 establece que es a los Procuradores Delegados para la Vigilancia Administrativa y para la Contratación Administrativa, según el caso, a quienes corresponde adelantar en primera instancia ( la segunda instancia se tramita ante el Procurador General de Nación), los procesos disciplinarios contra los funcionarios del orden nacional, departamental y municipal, que allí mismo se determinan, siendo los del orden municipal los siguientes: El Alcalde Mayor, el Contralor y el Tesorero del Distrito Especial de Bogotá; los Alcaldes de capital de departamento y los Secretarios de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Respecto de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los demás empleados oficiales y quienes, sin tener este carácter, ejerzan funciones públicas en el respectivo territorio, la competencia en primera instancia corresponde a los Procuradores Regionales.

5. Ahora bien: de conformidad con lo preceptuado en el artículo 10 de la Ley 49 de 1987, el régimen disciplinario aplicable al Alcalde y demás empleados municipales es, "además de lo dispuesto en leyes vigentes", el establecido en la Ley 13 de 1984 y su Decreto reglamentario 482 de 1985.

Las disposiciones sobre la materia contenidas en leyes vigentes distintas de la

Ley 13 de 1984, son fundamentalmente las establecidas en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), artículos 75 y 76, en donde precisamente se asignan funciones disciplinarias al Personero Municipal con la finalidad de defender y hacer eficaz el derecho de petición.

6. El Código Contencioso Administrativo dispone que los Personeros Municipales tendrán a su cargo, entre otras atribuciones, la de aplicar medidas disciplinarias o solicitar su aplicación al que sea competente, a los funcionarios que, sin causa justificada, dificulten o hagan ineficaz el ejercicio del derecho de petición o incurran en las conductas prescritas en el artículo 76 (ibídem, art. 75, numeral 4).

Esta competencia de los Personeros Municipales es menester entenderla sin perjuicio de las facultades y deberes constitucionales y legales del Procurador General de la Nación, los Procuradores Regionales o Distritales, los Fiscales de los Tribunales y Juzgados Superiores y demás funcionarios del Ministerio Público, los cuales deberán cooperar al cumplimiento de dichas atribuciones y aplicar de oficio o a petición de parte, medidas disciplinarias a los funcionarios o empleados que les están sometidos y que, sin causa justificada, dificulten o hagan ineficaz el ejercicio del derecho de petición (ibídem, art. 75, inciso final). Como se deja expresado, se trata de velar por el ejercicio y la efectividad del derecho de petición desarrollado en el mismo Código por sus artículos 5°. a 39, los cuales encuentran su antecedente más inmediato en el derogado Decreto 2733 de 1959.

El artículo 76 del Código, que se enuncia con el subtítulo "Causales de mala conducta de los funcionarios. Sanciones disciplinarias", enumera 14 causales de mala conducta que dan origen a la imposición de multas (hasta de $ 2.110.000.00, según la nueva cuantía determinada por el Decreto 2269 de 1987) o la destitución del responsable. Tales causales de mala conducta son:

1. Negarse a recibir las peticiones, a expedir constancias sobre ellas, o a sellar sus copias, cuando se presenten en los días, horas y sitios que indiquen los reglamentos. 2 Negarse a recibir las declaraciones o liquidaciones privadas necesarias para cumplir con una obligación legal.

3. Negarse a recibir los escritos de interposición y sustentación de recursos.

4. No dar traslado de los documentos recibidos a quien deba decidir, dentro del término legal.

5. Demorar en forma injustificada la producción del acto, su comunicación o notificación.

6. Resolver sin motivación, siquiera sumaria, cuando sea obligatoria.

7. Ejecutar un acto que no se encuentre en firme. 8 Dilatar o entrabar el cumplimiento de las decisiones en firme o de las sentencias.

9. No declararse impedido cuando exista deber de hacerlo.

10. No practicar oportunamente las pruebas decretadas, o denegar sin justa causa las solicitadas.

11. Reproducir actos suspendidos o anulados por la jurisdicción en lo contencioso administrativo cuando no hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.

12. No hacer lo que legalmente corresponda para que se incluya dentro de los presupuestos públicos apropiaciones suficientes para el cumplimiento de las

sentencias que condenen a la administración.

13. Entrabar la notificación de los actos y providencias que requieran esa formalidad.

14. Intimidar de alguna manera a quienes deseen acudir ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo para el control de sus actos.

Significa lo anterior que de conformidad con lo estipulado por el Decreto - ley 01 de 1984, el Personero ejerce función disciplinaria cuando se trata de garantizar el debido ejercicio del derecho de petición, para lo cual se determinan las causales de mala conducta, las mismas que le confieren una competencia, no general sino restrictiva.

7. Por otra parte, la Ley 11 de 1986, en su artículo 36 (incorporado al Código de Régimen Municipal o Decreto 1333 de 1986, art. 139), retoma algunas funciones provenientes de la Ley 4a de 1913 - antiguo Código de Régimen Político y Municipal, art. 234 - e incluye otras nuevas, con el propósito de conferir al Personero Municipal el carácter de "defensor del pueblo o veedor ciudadano".

El primer calificativo, el de "defensor del pueblo" es tomado de la Constitución española de 1978; y el segundo, de "veedor ciudadano", se inspira en la legislación escandinava referente al Ombudsman. En tal calidad, el Personero dispone, entre otras, de las atribuciones siguientes contenidas en el artículo 36 3a. Vigilar la conducta oficial de los empleados y trabajadores municipales y velar porque desempeñen cumplidamente sus deberes y se les exija responsabilidad por las faltas que cometan. 5a. Adelantar investigaciones sobre los hechos que a su juicio impliquen

situaciones irregulares y formular las recomendaciones, quejas o acusaciones a que hubiere lugar. La misma disposición precisa, en su inciso final, que el Personero no ejercerá funciones administrativas distintas de las que las normas vigentes le señalen para el manejo de sus propias oficinas o dependencias. De manera que las atribuciones transcritas son consecuencia de la calidad atribuida al Personero de ser defensor de los derechos del pueblo y veedor o vigilante de la administración municipal. Por tanto, las ejerce como una competencia distinta de la que le corresponde asumir en materia de régimen disciplinario, pues éstas fluyen directamente de lo dispuesto en el artículo 75, numeral 4, del Código Contencioso Administrativo, en armonía con el artículo 76 del mismo Código.

8. En cuanto a la Comisión de Personal, ésta se encuentra establecida por el artículo 19 de la Ley 13 de 1984 con la función de emitir concepto en todos los casos en que se considere deba imponerse la sanción de destitución.

La Comisión - agrega la norma citada - deberá actuar sobre los documentos que se sometan a su consideración. De sus deliberaciones y recomendaciones se dejará constancia escrita. El concepto de la Comisión de Personal "no será obligatorio para la autoridad nominadora", precisa el artículo 49 del Decreto reglamentario 482 de 1985. Ya para los municipios, la Comisión de Personal ha sido creada por el artículo 22 del Decreto 1001 de 1988, que la conforma con el Secretario General, el Asesor Jurídico del municipio, o quien haga sus veces y un representante de los empleados elegido para un período de dos (2) años.

Se responde: A la pregunta número 1. Si la Personería ha iniciado investigación disciplinaria a un empleado municipal, de acuerdo con la competencia que le otorga el Código Contencioso Administrativo (art. 75, numeral 4) y solicitado la destitución del mismo al señor Alcalde, éste a su vez carece de competencia legal para ordenar otra investigación al mismo empleado, por los mismos hechos. El Alcalde no está autorizado para acudir a semejante procedimiento, que no haría sino entrabar la investigación y eludir la decisión de la personería.

Pero por otras causales, el Alcalde o el Ministerio Público podrían adelantar la investigación correspondiente. A la pregunta número 2. El fundamento legal para que la Personería investigue disciplinariamente a los funcionarios municipales, no comprende toda clase de conductas irregulares, sino solamente aquellas a que se refiere la ley: dificultar o hacer ineficaz el derecho de petición por las causales de mala conducta previstas en el artículo 76 del Código Contencioso Administrativo. El Personero puede también adelantar las investigaciones disciplinarias del personal subalterno de la Personería e imponer las sanciones correspondientes, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 13 de 1984. Sin embargo, el Personero tiene la función general de vigilar la conducta oficial de los empleados y trabajadores municipales, así como adelantar investigaciones sobre los hechos que a su juicio impliquen situaciones irregulares, debiendo en ambos casos exigir la responsabilidad a que hubiere lugar mediante la formulación de recomendaciones, quejas o acusaciones ante la autoridad administrativa o judicial competente. A la pregunta número 3. Las faltas disciplinarias de los empleados municipales

se sancionan en la forma prescrita en la Ley 13 de 1984. Con fundamento en el artículo 16 de esta ley, la competencia es la siguiente: a) La amonestación escrita y la censura con anotación en la hoja de vida ( . . . ) la impondrá el superior inmediato del empleado; b) La multa que no exceda de la quinta parte del sueldo mensual y la suspensión en el ejercicio del cargo hasta por 30 días sin derecho a remuneración ( . . . ) serán impuestas por el Alcalde, en su carácter de jefe de la administración municipal, o por el jefe de la entidad respectiva; c) La destitución será impuesta también por el Alcalde, en su carácter de autoridad nominadora, respecto de los empleados de la administración central; o por la respectiva autoridad nominadora, en el caso de los empleados municipales no pertenecientes a la administración central municipal. Además, al Personero le incumbe: a) Sancionar las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia; y b) Solicitar la aplicación de sanciones por faltas cometidas por empleados municipales encargados de hacer efectivo el derecho de petición (Ley 13 de 1984; Decreto 01 de 1984, arts. 75 y 76; y Ley 57 de 1985, arts. 25 y 29). La hipótesis planteada por el consultante, en el sentido de que si tanto el Alcalde como el Personero quieran adelantar la investigación, cuál prevalece sobre la otra, no es posible que ocurra en la práctica, si se entienden debidamente las competencias de ambos funcionarios. En efecto, el Personero dispone de competencia disciplinaria exclusiva y

excluyente con respecto a la defensa y eficacia del derecho de petición; el Alcalde por su parte, dispone de competencia disciplinaria general en relación con los empleados de la administración central municipal, por las faltas que cometan, distintas de las causales de mala conducta vinculadas con el derecho de petición. A la pregunta número 4. La respuesta es positiva. El Alcalde tiene competencia para ordenar investigación disciplinaria a cualquiera de sus empleados subalternos y aplicar las sanciones del caso, de conformidad con los artículos 7°. y concordantes de la Ley 13 de 1984. A la pregunta número 5. El Personero no forma parte de la Comisión de Personal creada para los municipios por el Decreto 1001 de 1988, artículo 22. La función de la misma se concreta a emitir concepto en los casos en que se considere deba imponerse la sanción de destitución, al tenor de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 13 de 1984 y el artículo 49 del Decreto reglamentario 482 de 1985. La Comisión de Personal deberá emitir dicho concepto, tanto en los casos en que la investigación disciplinaria haya sido adelantada por la autoridad nominadora, como cuando el Personero decida sancionar con destitución a un empleado municipal en ejercicio del poder de tutela respecto del derecho de petición: Transcríbase al señor Ministro de Gobierno por intermedio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República (art. 112 del C.C.A.). Jaime Paredes Tamayo, Presidente de la Sala; Jaime Betancur Cuartas, Javier Henao Hidrón, Humberto Mora Osejo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.