CE-SC-RAD1989-N285

SENA / APORTES PARAFISCALES - Cobro / NACION / JURISDICCION COACTIVA - Improcedencia El SENA puede cobrar ejecutivamente, mediante jurisdicción coactiva los aportes de los empleadores indicados en los artículos 7º y 8º de la Ley 21 de 1982 siempre que se reúnan los requisitos exigidos por el artículo 68 del Decreto-ley 01 de 1984, con excepción de la Nación, a quien podrá únicamente solicitar el cumplimiento de su obligación. Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil. - Bogotá, D.E., veintiséis de junio de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Hernán Cardoso Durán.

Referencia: Consulta sobre recaudo de aportes al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - .

Radicación número 285. El señor Ministro de Gobierno doctor Raúl Orejuela Bueno, mediante Oficio número 181 de 18 de abril de 1989, hace el siguiente planteamiento para formular la consulta que a continuación se expresa: "La diversidad de normas que regulan los aportes a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - y la falta de claridad en las mismas en lo atinente a los funcionarios competentes para lograr su ejecución, constituyen el objeto de la consulta; así tenemos, los artículos 21 y 24 del Decreto - ley 3123 de 1968; artículos 7°., 8°., 14 de la Ley 21 de 1982; artículo 4°. del Decreto 1911 de 1972; artículo 51 del Decreto 341 de 1988 y artículo 562 del Código de

Procedimiento Civil; la jurisprudencia de carácter civil, laboral y a nivel de Tribunal Superior en Salas de Decisión Civil y / o Laboral, que ha concluido que no son competentes para conocer de los procesos ejecutivos instaurados por el Servicio de Aprendizaje SENA contra empleadores particulares y / o de carácter público como son Departamentos, Municipios, establecimientos públicos, etc., cuando éstos no han querido pagar sus aportes. "Ante la evidencia de falta de jurisdicción coactiva asignada al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - , es necesario consultar: "1° Los artículos 21 y 24 del Decreto - Ley 3123 de 1968 fueron modificados por la Ley 21 de 1982? "2°. Corresponde a la Jurisdicción Laboral la competencia para conocer de los procesos ejecutivos a favor del SENA y en contra de cualquiera de los empleadores obligados a aportar, indicados en los artículos 7°. y 8°. de la Ley 21 de 1982 y que voluntariamente no paguen previa resolución motivada del SENA que liquide en su contra una suma líquida de dinero? "3°. Cuál es el alcance del término judicialmente empleado por el artículo 51 del Decreto - ley 341 de 1988 y a qué funcionarios correspondería decidir? "4°. Puede el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA cobrar por jurisdicción coactiva los aportes que le adeuden los empleadores indicados en los artículos 70 y 80 de la Ley 21 de 1982 teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 68 del Decreto 01 de 1984, cuando no le haya fijado tal competencia?

"En caso afirmativo, puede el SENA por sí ejercer jurisdicción coactiva en lo pertinente al cobro de sus aportes? En caso negativo ante quién se ejerce esta forma de jurisdicción? "5°. El artículo 68 del Decreto 01 de 1984 derogó tácitamente el artículo 562 del Código de Procedimiento Civil?".

La Sala considera: 1°. El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - es un establecimiento público del orden nacional, reorganizado por el Decreto - ley 3123 de 1968, adscrito al Ministerio del Trabajo, encargado de la promoción y formación profesional de los recursos humanos del país. 2°. Para contribuir a su financiamiento económico, el SENA recibirá, de conformidad con la Ley 21 de 1982 los siguientes aportes: a) El aporte del medio por ciento (1/2 0/0) efectuado del monto de las respectivas nóminas de la Nación, los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, destinados a programas específicos de formación profesional acelerada, durante la prestación del servicio militar obligatorio; b) El aporte del dos por ciento (2%) del monto de sus respectivas nóminas de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta de todos los órdenes y los empleadores del sector privado. 3°. Los aportes mencionados deberán efectuarse por intermedio de una caja de compensación familiar que opere dentro de la localidad donde se causen

los salarios, sin embargo, la Nación, los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, podrán girar los referidos aportes directamente al SENA (arts. 15 y 16 de la Ley 21 de 1982). 4°. El artículo 24 del Decreto - ley 3123 de 1968 disponía que "el pago de los aportes a que se refieren el ordinal 2°. y el parágrafo del artículo 21 podrá exigirse por conducto de los Jueces del Trabajo. Las resoluciones que dicta el Director General sobre la materia prestarán mérito ejecutivo". 5°. El artículo 68 del Decreto - ley 01 de 1984 establece cuáles son los actos que prestan "mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actual mente exigible": " 1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. "2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del Tesoro Nacional, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de . cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. "3. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria.

"4. Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas; que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso. "5. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación. "6. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor". 6°. Sobre la facultad que tienen los representantes de las personas jurídicas, de derecho público para ejercer la jurisdicción coactiva, la Sala reitera el criterio expuesto mediante concepto de 15 de mayo de 1986, con ponencia del doctor Humberto Mora Osejo, y que textualmente se transcribe: ". .2°. Según el enunciado del artículo 68 del Decreto - ley 01 de 1984, los créditos indicados, si constituyen obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles, pueden cobrarse ejecutivamente por jurisdicción coactiva. Lo que significa que la entidad acreedora puede hacer efectiva la obligación a su favor adelantando un juicio ejecutivo, sin demanda, en el cual también obre como Juez. "3°. Si la ley específicamente determina los funcionarios investidos de jurisdicción coactiva, como los Tesoreros, los Administradores y Recaudadores de impuestos y los Jueces de ejecuciones fiscales, no cabe duda que ellos son, en cada uno de los procesos que adelanten por

jurisdicción coactiva, además de Jueces, los representantes de la entidad pública acreedora. "4°. Pero, si la ley no atribuye a funcionario determinado el ejercicio de la jurisdicción coactiva, debe entenderse, conforme al enunciado del artículo 68 del Decreto - ley 01 de 1984, que esa facultad corresponde al representante de la persona jurídica de derecho público: "Es cierto que, según los artículos 20 y 63 de la Constitución, la competencia debe ser atribuida expresamente y no es posible deducirla por inferencia o analogía. Pero, al disponer el artículo 68 del Decreto - ley 01 de 1984 que los créditos que menciona pueden cobrarse ejecutivamente, mediante jurisdicción coactiva, facultó a los representantes de las entidades públicas para ejercerla a FIN de hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor; pues la facultad de obrar por jurisdicción coactiva significa que quien representa a la entidad puede obrar como Juez y como parte para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de la entidad pública. En otros términos, la facultad de representar a la entidad pública se complementa, por disposición del artículo 68 del Decreto - ley 01 de 1968 (sic) (1984), con la de cobrar las obligaciones exigibles a favor de la entidad mediante juicio ejecutivo por jurisdicción coactiva. "Por consiguiente, los gerentes o representantes de los establecimientos públicos municipales, según el artículo 68 del Decreto - ley 01 de 1984, pueden cobrar ejecutivamente, por jurisdicción coactiva, los créditos exigibles a favor de esas entidades, si reúnen los demás requisitos

prescritos por la misma disposición". 7°. En este orden de ideas, se tiene que, el representante del SENA puede hacer efectivas las obligaciones a favor de la entidad por concepto de los aportes que deben realizar los empleadores mencionados en la Ley 21 de 1982, con destino a su financiamiento económico, a través de un juicio ejecutivo, sin demanda, que él mismo debe adelantar. De manera que el artículo 24 del Decreto - ley 3123 de 1968 fue derogado por el artículo 68 del Decreto - ley 01 de 1984. 8°. De otra parte, debe tenerse muy claro que la Nación no puede ser ejecutada ni sus bienes pueden ser embargados (arts. 336 del C. de P. C. y 16 de la Ley 38 de 1989), y por lo mismo, sobre el cobro de los aportes que ésta adeude al SENA, no puede más que solicitarle el cumplimiento de su obligación, desechando la posibilidad de iniciar el juicio ejecutivo por jurisdicción coactiva. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala responde los interrogantes planteados por el señor Ministro de Gobierno, en el mismo orden en que se formularon: 1° El artículo 21 del Decreto - ley 3123 de 1968 fue subrogado por los artículos 7°., 8°., 9°., 10, 11, 12 de la Ley 21 de 1982. El artículo 24 del citado Decreto - ley fue sustituido por el artículo 68 del Decreto - ley 01 de 1984. 2°. Como se indicó, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - puede

cobrar ejecutivamente, mediante jurisdicción coactiva, los aportes de los empleadores indicados en los artículos 7°. y 8°. de la Ley 21 de 1982 siempre que se reúnan los requisitos exigidos por el artículo 68 del Decreto - ley 01 de 1984, con excepción de la Nación, a quien podrá únicamente solicitarle el cumplimiento de su obligación, por las razones anotadas. 3°. El artículo 51 del Decreto - ley 341 de 1988 dispone que: "Las cajas de compensación, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - , la Escuela Superior de Administración Pública y los trabajadores beneficiarios del empleador desafiliado por mora en el pago de sus aportes, podrán exigir judicialmente el cumplimiento de la obligación". De la norma transcrita, se deduce claramente que el legislador extraordinario quiso que la obligación que tienen los empleadores de contribuir con el pago del subsidio familiar y la promoción para los trabajadores del país, puede ser exigida mediante un proceso judicial adelantado ante los Jueces competentes, bien sea promovido por las entidades recaudadoras o por los trabajadores beneficiarios que se ven afectados por la mora en el pago de los aportes. En el caso que es materia de estudio de la Sala, el contenido de la norma transcrita debe armonizarse con lo previsto por el artículo 68 del Decreto - ley 01 de 1984, en cuanto esta disposición ha investido de jurisdicción coactiva a los representantes de las personas jurídicas de derecho público, a través de la cual pueden cobrar ejecutivamente las obligaciones a favor de dichas entidades mediante procesos que se adelantan sin demanda, pues el

representante tiene las funciones de Juez y parte. 4°. Como ya se indicó, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENApuede cobrar ejecutivamente por jurisdicción coactiva los aportes que le adeuden los empleadores indicados en los artículos 7°. y 8°. de la Ley 21 de 1982, de conformidad con el artículo 68 del Decreto - ley 01 de 1984, con excepción de la Nación, a la cual no puede ejecutar judicialmente, solamente podría solicitarle el cumplimiento de la obligación. 5°. El artículo 68 del Decreto - ley 01 de 1984 sustituyó el artículo 562 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto amplió el contenido de los documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado. Transcríbase en copias auténticas al señor Ministro de Gobierno y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Jaime Paredes Tamayo, Presidente de la Sala; Jaime Betancur Cuartas, Hernán Cardoso Durán, Humberto Mora Osejo, Ausente con excusa. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.