CE-SC-RAD1989-N288

ESTABLECIMIENTO PUBLICO - Manejo de bienes y recursos / FONDOS ESPECIALES - Solo la ley autoriza su creación / INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - No está autorizado para establecer fondos de manejo de cuentas de parte de sus bienes y recursos / FONDO ROTATORIOCreación Del examen de las normas se deduce que el legislador ha querido controlar el manejo de los bienes y recursos de los establecimientos públicos, evitando, por lo mismo, que se creen fondos como sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos propios de un establecimiento público, sin consultar las verdaderas necesidades de tales organismos, produciéndose un exagerado e innecesario número de fondos especiales, que a la postre puede producir una inadecuada utilización del presupuesto de las entidades públicas, entre otras razones, por ser varias personas las que manejan los bienes y recursos de un organismo. Sólo cuando la ley autorice la creación de los mencionados fondos especiales como sistema de manejo, pueden los establecimientos públicos expedir los actos necesarios para su creación y su organización. De tal manera que la mencionada autorización legal para la creación de fondos especiales en relación con el manejo de cuentas de parte de bienes o recursos de un organismo, puede encontrarse en la ley que crea el correspondiente establecimiento público o en ley especial expedida con tal finalidad. En el caso materia de la consulta se tiene que, el Instituto Colombiano Agropecuario, no Fue autorizado en el acto de su creación, ni en las normas que lo han reorganizado, para establecer fondos de manejo de cuentas de parte de sus bienes y recursos. Tampoco se ha expedido ley que especialmente le otorgue

dicha atribución. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala estima que el Instituto Colombiano Agropecuario, mientras no sea autorizado por la ley para crear fondos como sistemas de manejo de cuentas de parte de sus bienes o recursos, no puede expedir ningún acto que tenga como objetivo la creación y organización de dichos fondos. La Sala estima que el Instituto Colombiano Agropecuario, mientras no sea autorizado por la ley para crear fondos como sistemas de manejo de cuentas de parte de sus bienes o recursos, no puede expedir ningún acto que tenga como objetivo la creación y organización de dichos fondos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME BETANCUR CUARTAS Bogotá D. E., dieciocho (18) de mayo de mil novecientos ochenta y nueve (1989) Radicación número: 288

Actor: MINISTERIO DE AGRICULTURA

Referencia: Instituto Colombiano Agropecuario -“Ica”, Facultad De Crear Fondos Rotatorios El señor Ministro de Agricultura doctor Gabriel Rosas Vega, formula a la Sala una consulta que se transcribe a continuación: EL INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO "ICA", es un establecimiento público del orden nacional, creado y organizado conforme los Decretos 1562 de 1962, y 3116 de 1963, 2420 y 3120 de 1968, 133 de 1976 y 3136 de 1984, adscrito al Ministerio de Agricultura, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Dadas sus características especiales, funciona en forma descentralizada con nueve (9) Gerencias Regionales, un buen número de Centros Regionales y

Nacionales de Investigación, Centros de Diagnósticos y Oficinas locales. En los últimos tiempos y, específicamente durante el actual Gobierno, la Administración del ICA, consciente del compromiso adquirido por el señor Presidente de la República en relación con el cambio social, erradicación de la pobreza absoluta y ejecución de la política de reconciliación, normalización y rehabilitación, ha emprendido las acciones conducentes al acondicionamiento institucional que permita llevar sus resultados de investigación y sus labores de fomento, difusión de tecnología y prestación de servicio, al mayor número de agricultores, creando y organizando 63 Centros Regionales de Capacitación, Extensión y Difusión de Tecnología CRECED, con el fin de asumir las nuevas responsabilidades asignadas por la Ley 12 de 1986 y el Decreto Reglamentario 77 de 1987, sobre descentralización, integración y participación local y comunitaria. El ICA tiene como objetivo adelantar investigaciones y promover la aplicación de sus resultados con miras al desarrollo del Sector Agropecuario Nacional y como consecuencia lógica la descentralización de sus recursos físicos, humanos y financieros. Para la descentralización de sus recursos financieros el ICA venía creando "Fondos Rotatorios", teniendo en cuenta que el Instituto desarrolla su gestión en todo el territorio nacional y que por la ubicación geográfica de sus programas y sedes locales de trabajo, los gastos que ellos demandan no pueden someterse al trámite ordinario, basado en las Resoluciones 10727 de 1984 y 012449 de 1988 (Estatuto Fiscal del ICA) de la Contraloría General de la República, en las cuales se contempla la creación de "Fondos Rotatorios".

A mediados del año 1988, la Auditoria General ante el ICA, se abstuvo de refrendar la creación de nuevos Fondos, basada en un concepto del Subdirector de Ejecución Presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que en su parte pertinente dice lo siguiente: Ahora bien, respecto de la proliferación de Fondos Rotatorios. Cuenta en los Establecimientos Públicos, con el propósito de restringir esta modalidad de ejecución presupuestal, el Congreso Nacional en la Ley 50 de 1987 contentiva del presupuesto de los Establecimientos Públicos Nacionales, ordenó en el artículo 5° en forma expresa lo siguiente: "No se podrán crear Fondos Especiales en una entidad sin norma legal que los autorice, y operarán con estricta sujeción a las disposiciones sobre el control administrativo y Fiscal del presupuesto." Por tal razón queda despejada su inquietud sobre cómo restringir la proliferación de los citados Fondos y que para los organismos centrales nunca se ha concebido este y por ende no pudo operar, y para los establecimientos públicos viene presentándose una disposición general dentro de cada ley anual de presupuesto que prohíbe el establecimiento de estos Fondos Cuenta si no existe una ley que los autorice." Los “Fondos Rotatorios" que se han creado en el ICA, lo han sido mediante resoluciones expedidas Por la Gerencia General (norma legal que los autoriza y con el cumplimiento de, disposiciones fiscales(Resoluciones Nos. 10727 de 1984 y 012449 de 1988 (Estatuto Fiscal del ICA). La Ley 50 de 1987, se está refiriendo es a una norma legal, no a una ley.

Este Despacho considera que el Decreto - ley 3130 de 1.968 expedido por el presidente de la República en uso de sus facultades extraordinarias, con el fin de lograr una mejor orientación, coordinación y control de las entidades descentralizadas del orden nacional sin perjuicio de su autonomía administrativa, contempló en su artículo 2°, la posibilidad de crear "Fondos como “un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo (descentralizado del orden nacional para el cumplimiento de los objetivos contemplados en al acto de su creación (acto administrativo que crea el Fondo, no acto de creación del organismo) y cuya administración se hace en los términos en éste señalados”. (Paréntesis nuestro). Si no fuera así sobraría el inciso segundo del mismo articulo, cuándo los "Fondos", lleven o no la denominación de “FONDOS ROTATORIOS" son establecimientos públicos, al preceptuar. "Cuando a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades existentes y las que se creen conformes la ley, lleven o no la mención concreta de "Fondos Rotatorios" son establecimientos públicos". Hay que distinguir pues entre "Fondos Rotatorios" creados por un organismo descentralizado del orden nacional, como un sistema de manejo cursos. Mediante un acto administrativo y “Fondos” llámense rotatorios o no, de creación legal. Los primeros cuentan con autorización legal para su creación (Decreto ley 3130 de 1968, articulo 2°), como un sistema de manejo de parte de sus bienes o recursos, Los segundos deben ser creados por la ley y son establecimientos públicos y por lo tanto cuentan con Personería. Ejemplos:

FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES y FONDO ROTATORIO DEL

MINISTERIO DE JUSTICIA.

Se consulta: Puede el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO “ICA" crear "Fondos Rotatorios", mediante un acto administrativo, para el manejo de sus recursos financieros en forma descentralizada, dadas sus características especiales, basado en las disposiciones anteriormente mencionadas?

LA SALA CONSIDERA:

1. El artículo 2° del Decreto -ley 3130 de 1968, definió los Fondos como “un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados. "Cuando a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades existentes y las que se creen conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de “fondos rotatorios", son establecimientos públicos." De la norma transcrita se deduce que existen dos clases de fondos, a saber: a) Los creados únicamente para manejar cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, con objetivos determinados en el acto de su creación, permitiendo de esa manera, la agilización de la ordenación de gastos y la adecuada destinación de los recursos de las entidades descentralizadas. b) Los creados con personería jurídica, que son verdaderas entidades descentralizadas, en este caso, establecimientos públicos, que se organizan con fines específicos, "encargados principalmente de atender funciones administrativas, conforme a las reglas del derecho público" (artículo 5°,

decreto ley 1050 de 1968).

1. Respecto de los fondos constituidos como establecimientos públicos, se tiene que una vez producida la reforma constitucional de 1968, se determinó que su creación debía efectuarse por el legislador (ordinal 9o, artículo 76

Constitución Nacional y artículo 5° Decreto -ley 1050 de 1968) sin que sobre este aspecto haya surgido alguna duda.

2. En cuanto a los fondos constituidos como sistema de manejo de cuentas de parte de bienes o recursos de una entidad descentralizada, que no ostenten personería jurídica, el Decreto -ley 3130 de 1968 se limitó a definirlos pero nada previó en relación con su creación, de suerte que pudo entenderse que ésta correspondía al Jefe del organismo que necesitaba la desconcentración del manejo de algunos de sus bienes y recursos.

Sin embargo, la ley 50 de 1987, "sobre presupuesto de rentas, recursos y gastos de los establecimientos públicos nacionales, para el año fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de l988" prescribe en el artículo 5° que "no se podrán crear fondos especiales en una entidad sin norma legal que los autorice y operarán con estricta sujeción a las disposiciones sobre el control administrativo y fiscal del presupuesto. "Cuando en virtud de normas legales se hubieren creado fondos sin personería jurídica constituidos como sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos propios de un establecimiento público, tales organismos se sujetarán a las normas establecidas en el Decreto 757 de 1984”. Igual disposición contempla el artículo 5° de la ley 59 de 1988 que regula lo

relativo al presupuesto de los establecimientos públicos del orden nacional para el año fiscal de 1989.

4. Del examen de las normas mencionadas se deduce que el legislador ha querido controlar el manejo de los bienes y recursos de los establecimientos públicos, evitando, por lo mismo, que se creen fondos como sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos propios de un establecimiento público, sin consultar las verdaderas necesidades de tales organismos, produciéndose un exagerado e innecesario número de fondos especiales, que a la postre puede producir una inadecuada utilización del presupuesto de las entidades públicas, entre otras razones, por ser varias personas las que manejan los bienes y recursos de un organismo. Sólo cuando la ley autorice la creación de los mencionados fondos especiales como sistema de manejo, pueden los establecimientos públicos expedir los actos necesarios para su creación y su organización.

5. De tal manera que la mencionada autorización legal para la creación de fondos especiales en relación con el manejo de cuentas de parte de bienes o recursos de un organismo, puede encontrarse en la ley que crea el correspondiente establecimiento público o en ley especial expedida con tal finalidad.

En el caso materia de la consulta se tiene que, el Instituto Colombiano Agropecuario, no Fue autorizado en el acto de su creación, ni en las normas que lo han reorganizado, para establecer fondos de manejo de cuentas de parte de sus bienes y recursos. Tampoco se ha expedido ley que especialmente le otorgue dicha atribución. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala estima que el Instituto Colombiano Agropecuario, mientras no sea autorizado por la ley para

crear fondos como sistemas de manejo de cuentas de parte de sus bienes o recursos, no puede expedir ningún acto que tenga como objetivo la creación y organización de dichos fondos. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ABSUELVE ASI, la consulta planteada por el señor Ministro de Agricultura doctor Gabriel Rosas Vega. Transcríbase en copia auténtica.

JAIME PAREDES TAMAYO, PRESIDENTE DE LA SALA, JAIME

BETANCUR CUARTAS, HERNAN CARDOSO DURAN, HUMBERTO MORA

OSEJO, AUSENTE CON

EXCUSA, ELIZABETH CASTRO REYES, SECRETARIA DE LA SALA