CE-SC-RAD1989-N294

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION / ORDENADOR DEL

GASTO / MESA DIRECTIVA DEL CONGRESO / PERSONERIA JURIDICA / Inexistencia / PRESIDENTE DE LA REPUBLICAInexistencia Si las Mesas Directivas del Senado y la Cámara, no tienen personaría jurídica, carecen De capacidad para celebrar contratos escritos., verbales o los denominados orden de compra o de trabajo; es por lo tanto el Presidente de la República quien debe celebrar estos contratos o el funcionario a quien él determine delegar dicha función. (Publicación autorizada mediante Oficio 578 de septiembre 28 de 1989 del Ministerio de Gobierno). Consejo de Estado.- Sala de Consulta y Servicio Civil.- Bogotá, D. E., diez de julio de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Hernán Cardoso Durán.

Referencia: Consulta sobre ordenación del gasto por parte de las Mesas Directivas del Senado y Cámara. Aplicación del artículo 91 de la Ley 33 de 1989. Radicación número 294.

El señor Ministro de Gobierno doctor - Raúl Orjuela Bueno, mediante Oficio número 263 de 23 de mayo de 1989, hace el siguiente planteamiento para formular la consulta que a continuación se expresa: "Atentamente someto a consideración de esa honorable Sala la consulta relacionada con la aplicación del artículo 91 de la Ley 38 de 1989, cuyo texto expresa: "La facultad de ordenar gastos en los ministerios y departamentos administrativos corresponde al ministro o jefe de departamento administrativo, quienes podrán delegar, según el caso, en el viceministro, subjefe, secretario general o directores generales. En

los establecimientos públicos por su representante legal y por delegación por el funcionario que determine la Junta Directiva. "En el Congreso Nacional la facultad de ordenar los gastos la ejercerán por separado las Mesas Directivas de cada Cámara. "La Contraloría General de la República... " (Se subraya) . "De conformidad con el artículo 38 transcrito, podría entenderse que las Mesas Directivas tienen competencia para ordenar toda clase de gastos con cargo a los presupuestos de la respectiva Cámara, ya requieran éstos de orden o pedido de funcionario competente o contrato escrito de acuerdo a las cuantías establecidas en el Decreto 222 de 1983. O, debe entenderse que esta facultad a que se refiere el citado artículo le confiere competencia únicamente para ordenar el gasto correspondiente a nóminas, prestaciones de los empleados del Congreso, prestación de servicios, obra pública o adquisiciones, etc., en cuantía que no requieran la formalidad del contrato escrito, por considerar que el Congreso forma parte de la Nación y por lo tanto, de acuerdo a la Constitución Política, sus contratos únicamente pueden ser suscritos por el Presidente de la República o por sus ministros, jefes de departamento administrativo y gobernadores, mediante delegación. "La duda sobre el tema en consulta surge por cuanto la adquisición de un bien o prestación de un servicio, en cuantía por ejemplo de $ 200.000.00, de acuerdo a las normas legales, requiere únicamente la orden de pedido por funcionario competente y sin embargo, en estricto sentido jurídico, es un contrato así no requiera la formalidad de contrato escrito, era razón a la cuantía. "En el caso de los ministerios y departamentos administrativos, la

ordenación del gasto se encuentra delegada generalmente en el viceministro o secretario general, de acuerdo a lo establecido por el artículo 21 del, Decreto-ley 1050 de 1968. En estas condiciones , son los secretarios generales o viceministros quienes ordenan el gasto y el pago de todas las obligaciones que se causan con cargo al presupuesto de la respectiva entidad, hasta la cuantía que les haya sido delegada, con excepción de la ordenación de gastos que impliquen celebración de contratos escritos a nombre de la Nación, los cuales son suscritos por el respectivo ministro o jefe de departamento administrativo, por delegación del Presidente de la República. "De acuerdo a las consideraciones expuestas, se consulta: "1°. De conformidad con el artículo 91 de la Ley 38 de 1989, las Mesas Directivas de Senado y Cámara, pueden ordenar todos los gastos que impliquen la ejecución del presupuesto de su respectiva Cámara, con excepción de aquellos que requieran la celebración de contratos escritos a nombre de la Nación-Senado o Cámara, los cuales deben ser suscritos por el Presidente de la República o por uno de sus ministros o jefes de departamento administrativo, mediante delegación? "2. Si ello no es así, en qué sentido debe entenderse la ordenación del gasto a que se refiere el citado artículo 91?".

La Sala considera y responde:

1. La Ley 38 de 1989 constituye el estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación y comprende el sistema presupuestal de las tres Ramas del Poder Público, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los establecimientos públicos

nacionales (arts. 1°. y 2°.). 2°. El inciso 2°. del artículo 91 de la Ley 38 de 1989 dispone que “en el Congreso Nacional la facultad de ordenar los gastos la ejercerán por separado las Mesas Directivas de cada Cámara". Sobre este aspecto cabe anotar, que el legislador ha querido facilitar la ejecución del presupuesto nacional con la expedición del nuevo estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación, que permite que se efectúen gastos por entidades del orden nacional, sin que con ello se deba interpretar que se les está reconociendo personara jurídica. 3°. El Congreso de la República, lo mismo que las entidades que conforman la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General y la Registraduría Nacional del Estado Civil, son entidades sin personería jurídica que integran al Estado, el cual está representado por la Nación. La Sala de Consulta ya se ha pronunciado sobre estos aspectos, con ocasión de la aplicación del artículo 91 de la citada Ley 38 de 1989 a la Rama Jurisdiccional, mediante concepto de once (11) de mayo de 1989 y, que por versar sobre la misma materia, reitera en esta oportunidad, el cual en lo pertinente, se transcribe textualmente: "Que inmemorialmente, desde cuando se expidió la Constitución de 1886, la Nación, como personificación jurídica del Estado, lo simboliza y representa. De ahí que el artículo 80 de la Ley 153 de 1887 disponga que la Nación es persona jurídica. Por consiguiente, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias y las unidades administrativas especiales; el

Congreso, cualquiera de sus Cámaras o de sus Mesas Directivas; la Rama Jurisdiccional que comprende los juzgados, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o cualquier otro órgano que ejerza funciones jurisdiccionales; la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil y cualquier otra dependencia administrativa que la ley cree, como tales no tienen ni pueden tener personaría jurídica, porque son partes integrantes del Estado que, única y exclusivamente, constituye la persona jurídica de derecho público llamada Nación. Esta la razón para que la Constitución aluda a los contratos 'en los cuales tenga interés la Nación' que, mediante autorización o posterior aprobación legal, el Presidente de la República celebra en representación del Estado, a nombre de la Nación (arts. 76, ordinales 11 y 16, y 120, ordinal 13, de la Constitución). De lo contrario no habría Estado ni tres Ramas del Poder Público separadas, concurrentes, complementarias y armónicas, sino un disperso y creciente número de entidades que actúan y contratan orientadas por su particular interés en el más inaudito desorden administrativo y presupuestal. "Que la Constitución atribuyó al Presidente de la República, como 'suprema autoridad administrativa', la facultad exclusiva de representar administrativamente al Estado, cuya personificación jurídica, según el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, es la Nación. La Sala destaca, como un aspecto de especial importancia histórica y jurídica, que el mismo Consejo Nacional de

Delegatarios, tras aprobar la Constitución de 1886, convertido en órgano legislativo, inmediatamente después expidió la Ley 153 de 1887 para facilitar su aplicación, y que entre esos estatutos existe, por ende, 'la debida correspondencia y armonía', a saber : El artículo 120, ordinal 16. de la Constitución de 1886 -120, ordinal 13, de la actual codificación constitucionalatribuyó al Presidente de la República, 'como suprema autoridad administrativa', celebrar, con las debidas facultades legales, los contratos necesarios para los servicios y las obras del Estado y el artículo 80 de la Ley 153 de 1887 le reconoció, con la denominación de Nación, personería jurídica. Además, el artículo 76, ordinales 9°. y 14, de la Constitución de 1886 -76, ordinales 11 y 16 de la actual codificación constitucional - atribuyó al Congreso autorizar al gobierno, mediante leyes para celebrar contratos en representación de la Nación y aprobar, en la misma forma, los que hubiera celebrado sin su autorización. De manera que, de conformidad con la Constitución y. la ley, el Presidente de la República es el representante administrativo de la Nación y como tal celebra, mediante autorización o posterior aprobación legal, los contratos necesarios para el cumplimiento de las tareas que incumben al Estado. "Que el articulo 135 de la Constitución hace posible que el Presidente delegue sus funciones en los ministros, jefes de departamentos administrativos y gobernadores, siempre que la ley señale las materias que pueden ser objeto de delegación; que en este caso los delegatarios pueden ejercer la

representación, administrativa de la Nación, pero que ningún otro funcionario está en posibilidad jurídica de representarla mientras estén vigentes los mencionados preceptos de la Constitución. "Que, según los artículos 2°, 20 y 63 de la Constitución, los empleados públicos sólo pueden ejercer las funciones que les estén atribuidas expresamente y que, en consecuencia, en el régimen constitucional colombiano, caracterizado como un estado de derecho, no es posible que existan facultades implícitas o analógicas que no provengan de ley o reglamento que las asigne a determinados empleos. "Que el artículo 91, inciso 2°. de la Ley 38 de 1939, que prescribe que 'la Contraloría General de la República, la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público y la Registraduría Nacional del Estado Civil, podrán designar sus ordenadores de gastos', debe interpretarse, en consonancia con la Constitución, no en el sentido de considerar que los ordenadores de gastos pueden celebrar contratos en representación de la Nación sino de entender que podrán autorizar los gastos presupuestados para la correspondiente; entidad y que, en consecuencia, cualquier otra interpretación, particularmente, la que estimare que la condición de ordenadores de gastos implica facultad de contratar en representación de la Nación, sería contraria a la Constitución. "Que el Decreto-ley 222 de 1983 regula algunos de los contratos que celebran la Nación, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado, que la primera lo hace representada por el Presidente de la República o, mediante delegación, por los ministros o jefes de departamentos administrativos, nunca por otros funcionarios y que, por consiguiente,

aún en la hipótesis improbable de que pudieren representar a la Nación, no sería posible que los empleados ordenadores de la Rama Jurisdiccional contraten mediante el mencionado estatuto legal. 3°. Los contratos del Estado - o de la Nación - los celebra el Presidente de la República. de conformidad con los artículos 76, ordinales 11 y 16, y 120, ordinal 13 de la Constitución o, mediante delegación, según el artículo 135 ibídem, los suscriben los ministros, los jefes de departamentos administrativos o los gobernadores. Por consiguiente, el decreto reglamentario jurídicamente no podría prescribir que los ordenadores de gastos de la Rama Jurisdiccional celebren contratos a nombre de la Nación. ‘’... 5°. Los funcionarios ordenadores de la Rama Jurisdiccional, en consecuencia, deben ordenar los gastos de la correspondiente entidad que estén incluidos en la ley de presupuesto. Pero no pueden celebrar contratos ni convenios en representación de la Nación" (Concepto de la Sala de Consulta del Consejo de Estado de 11 de mayo de 1989. Proyecto de Decreto reglamentario del art. 91, inciso 2°. de la Ley 38 de 1989. Ponente doctor Humberto Mora Osejo). 4°. De otra parte, es preciso clarificar que las órdenes de compra o de trabajo - bien sean de obra o arreglos locativos - constituyen la celebración de contratos que en razón de la cuantía no requieran la formalidad de ser escritos, pero que no pierden por ese motivo la naturaleza de convenio entre las partes contratantes y que los mismos, necesitan para su validez, como cualquier

contrato escrito, de la existencia de capacidad de las personas ,que van a contratar. De manera que, si las Mesas Directivas del Senado y la Cámara, no tienen, como en efecto ocurre, personaría jurídica, carecen de capacidad para celebrar contratos escritos, verbales o los denominados orden de compra o de trabajo, es por lo tanto el Presidente de la República quien debe celebrar estos contratos o el funcionario a quien él determine delegar dicha función. 5°. Como se expresó en el concepto transcrito, la ordenación del gasto consiste en la autorización de los gastos presupuestados para la correspondiente entidad, que no impliquen la celebración de contratos, bien sean escritos o mediante órdenes, como por ejemplo el pago de salarios, prestaciones y de todos los gastos que tengan que ver con los servicios personales. En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el Ministro de Gobierno. Transcríbase en copias al señor Ministro de Gobierno y a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. Jaime Paredes Tamayo, Presidente de la Sala; Jaime Betancur Cuartas, Hernán Cardoso Durán, Humberto Mora Osejo, Ausente con excusa. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.