CE-SC-RAD1989-N298

COMPAÑIA DE SEGUROS - Inversión / BONOS DE VIVIENDA

POPULAR / SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Efectos /

SUSTRACCION DE MATERIA.

No puede subsistir una norma dictada con fundamento en un acto declarado inexequible, pero la declaración de inexequibilidad no implica el desconocimiento de la vigencia anterior de tal norma ni de las situaciones jurídicas cumplidas mientras tuvo respaldo en las disposiciones vigentes de la Carta. Por sustracción de materia, no pueden incurrir en violación del Decreto 1645 de 1981 las compañías aseguradoras y reaseguradoras de vida ni las sociedades de capitalización, pero tampoco pueden adquirir mientras no lo autorice el gobierno, excedentes de inversión forzosa en bonos de vivienda popular que se presenten en las compañías de seguros y de reaseguros generales. (Publicación autorizada mediante Oficio 645 de septiembre 22 de 1989 del Ministerio de Desarrollo Económico). Consejo de Estado.- Sala de Consulta y Servicio Civil.- Bogotá, D. E., diecisiete de agosto de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Jaime Paredes Tamayo.

Referencia: Radicación número 298. Consulta del Ministro de Desarrollo Económico sobre: "Adquisición de excedentes de las compañías de seguros y de reaseguros de vida de bonos de vivienda popular del Instituto de

Crédito Territorial". En Oficio número 359, el señor Ministro de Desarrollo Económico, envió a la Sala la siguiente consulta: "La Ley 16 de 1979, en su artículo 4°. impuso a las compañías de

seguros y reaseguros generales, la obligación de invertir en bono de vivienda popular emitidos por el Instituto de Crédito Territorial, un porcentaje de sus reservas técnicas, cuando establece: 'Artículo 4°: Autorizase al Instituto de Crédito Territorial para emitir títulos de deuda pública denominados «bonos de vivienda popular», que deberán ser adquiridos por las compañías de seguros y de reaseguros generales directamente en la tesorería de la entidad, para dar cumplimiento a la obligación que se establece en la presente ley. . . '. "Igualmente y por medio de los Decretos 2165 de 1976, 548 de 1973, 1523 de 1974, 1879 de 1979 y 1880 de 1979, las compañías de seguros y de reaseguros de vida y las sociedades de capitalización, tienen la obligación de realizar inversiones en bonos de vivienda popular. Y el Decreto 1645 de 1981, dispuso en su artículo 1°. lo siguiente: 'Cuando las compañías de seguros de vida, reaseguradoras de vida y las sociedades de capitalización presenten excedentes en «bonos de vivienda popular», podrán realizar exclusivamente entre ellas transacciones con el fin de cumplir la inversión obligatoria señalada en las normas legales'. "Por, circular número DAB-056 de 1979, la Superintendencia Bancaria, señaló que: ' ... Los excesos de inversión podrán transferirse exclusivamente entre compañías de seguros generales y las de reaseguros generales...'. Sin embargo, el Consejo de Estado declaró en sentencia de 16 de septiembre de 1983, la nulidad de la palabra 'exclusivamente' de la circular en mención, por

considerar que la, ley 16 de 1979 en el artículo 4°. anteriormente transcrito, no hizo la distinción que pretendía dicha circular. "Además, el Consejo de Estado en sentencia de abril 19 de 1985 ' declaró nulas las Resoluciones 1242, 2711, 3812 y 3884 de 1983, mediante las cuales la Superintendencia Bancaria multó a la Compañía de Seguros Patria S. A. 'COLPATRIA', por haber adquirido bonos de Colpatria Sociedad Colombiana de Capitalización S. A., contabilizándolas como inversión forzosa. El Consejo de Estado consideró que las compañías de seguros y de reaseguros generales pueden cumplir con la inversión forzosa adquiriendo bonos de vivienda popular a compañías de seguros y de reaseguros de vida y a las sociedades de capitalización que presenten excedentes en su inversión. "En síntesis, conforme con la Ley 16 de 1979, las compañías de seguros y de reaseguros generales pueden adquirir excedentes a otras de igual naturaleza y a compañías de seguros y de reaseguros de vida y a las sociedades de capitalización. “Y con base en el Decreto 1645 de 1981, las compañías de seguros y reaseguros de vida y las sociedades de capitalización, sólo pueden adquirir excedentes a otras de igual naturaleza. "Por lo anteriormente expuesto, se solicita de la honorable Corporación se sirva absolver la siguiente consulta: "Pueden las compañías de seguros y de reaseguros de vida y las sociedades de capitalización adquirir excedentes a las compañías de seguros y de reaseguros generales sin incurrir en violación del

Decreto 1645 de 1981, en cuanto éste les limita las transacciones que pueden realizar con excedentes?".

Considera la Sala: El artículo 32 del Acto legislativo número 1 de 1979 derogó el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional a cuyo tenor corresponde al Presidente de la República como jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, "ejercer, como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado".

Esa atribución se incluyó en el numeral 22 del mismo artículo 120 para sujetarla también a las reglas previstas en las leyes como lo habían sido aquellas a las que se refería el numeral 22 del artículo 76 que permiten proceder al gobierno, a organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio internacional y el comercio externo; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas (art. 14 del Acto legislativo número 1 de 1979). Pero mientras dictaba el Congreso las normas generales a las cuales debía sujetarse el gobierno para intervenir en el Banco de Emisión y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tuvieren por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado, el gobierno quedó facultado, durante dos años, por el artículo 63, aparte i del referido acto legislativo, para ejercer dicha intervención. La promulgación del acto legislativo se realizó el 20 de diciembre de 1979

y desde tal fecha se inició su vigencia que se extendió hasta cuando la Corte Suprema de Justicia lo declaró inexequible en su totalidad mediante sentencia de tres de noviembre de 1981. El gobierno, en ejercicio de las facultades transitorias conferidas por el artículo 63, aparte i dispuso, mediante el Decreto 1645 de 1981, que las compañías aseguradoras y reaseguradoras de vida y las sociedades de capitalización podían realizar exclusivamente entre ellas las operaciones de ventas de los excedentes de "bonos de vivienda popular", con el fin de cumplir la inversión obligatoria señalada en las normas legales. Dichas compañías estaban obligadas a adquirir los bonos de vivienda popular por determinación expresa del Decreto 2812 de 1978, expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución como corresponde a entidades que tienen por objeto el manejo y aprovechamiento del ahorro privado. En el contexto de la reforma constitucional de 1979 la facultad otorgada al gobierno por el artículo 63, aparte i del Acto legislativo número 1 fue transitoria, ejercitable durante dos años, concebida en función del tránsito del ejercicio de una facultad autónoma de intervención al de una facultad subordinada a normas generales, las previstas en las leyes a que se refería el numeral 22 del artículo 76, reformado por el artículo 14 del acto legislativo. Pero como en el año y diez meses de vigencia del acto no llegaron a dictarse las leyes a las cuales debía sujetarse el gobierno para intervenir en las actividades relacionadas con manejo y aprovechamiento del ahorro privado y

la posibilidad de dictarlas se extinguió con el fallo de inexequibilidad del acto legislativo de fecha 3 de noviembre de 1981, también se agotó la competencia del gobierno, en los términos de su atribución y en los del ámbito y condicionamiento de su ejercicio. Por tanto la intervención ejercida a título transitorio mediante el Decreto 1645 de 1981 respecto a ventas de excedentes de bonos de vivienda popular entre compañías aseguradoras y reaseguradoras de vida y sociedades de capitalización, surtió sus efectos, para los fines previstos por el constituyente de 1979, hasta cuando la Corte pronunció su sentencia, pero no pudo seguir produciéndolos, como si estuviera vigente la norma constitucional que los determinó. Si hay un nuevo marco de competencia, determinado por el numeral 13 del artículo 120 de la Constitución Política, que readquirió vida jurídica, sólo en ejercicio de esta nueva competencia, con aplicación de las normas que la haga operante, puede fundarse la intervención en las actividades de personas que manejen o aprovechen fondos provenientes del ahorro privado, pero no en el articulo 63, aparte i del Acto legislativo de 1979 declarado inexequible, pues esto equivaldría a prolongar los efectos de un acto que ya no puede producirlos. De manera que dictado el Decreto número 1645 de 1981 con fundamento en el artículo 63, aparte i del Acto legislativo número 1 de 1979 y declarada la inexequibilidad de dicho acto mediante sentencia de 3 de noviembre de 1981, quedó vinculada la aplicación del decreto a los efectos de la sentencia, en tal

forma que del reconocimiento de éstos derivó la cesación de aquella. Como generales y definitivos, los efectos de fallo de inexequibilidad del Acto legislativo número 1 de 1979 recayeron, ab initio, sobre la expedición del Decreto 1645 de 1981 y su aplicación no puede ahora justificarse frente a la Constitución puesto que resulta incompatible con la misma. Es claro que no puede subsistir una norma dictada con fundamento en un acto declarado inexequible, pero la declaración de inexequibilidad no implica el desconocimiento de la vigencia anterior de tal norma ni de las situaciones jurídicas cumplidas mientras tuvo respaldo en las disposiciones vigentes de la Carta. Dichas situaciones de orden particular y concreto, surgidas con tal fundamento y respaldadas en esas disposiciones, conservan su validez mientras no confronten los alcances de las que revivieron y llegue a deducirse de tal confrontación su eventual invalidez. "El mundo de relaciones exige garantía de estabilidad para las mismas, cuando fueron concretadas bajo la norma que se presumía válida. Esa certidumbre comunica seriedad y seguridad a los actos Jurídicos, y también genera armonía social, porque evita distorsión en el tratamiento de los derechos ya individualizados, en razón de ley jurídicamente existente" (Concepto de la Sala de Consulta de 26 de abril de 1973, Radicación número 762, Consejero ponente doctor Jaime Betancur Cuartas). Ante las anteriores precisiones resulta obvio concluir que no existe hoy regulación alguna o acto de intervención sobre negociación de excedentes de inversiones en bonos de vivienda popular por parte de las compañías

aseguradoras y reaseguradoras de vida y de las sociedades de capitalización. Cuando el Decreto 1645 vino a llenar el vacío anotado, como acto de intervención ejercido por el gobierno en ejercicio de las facultades transitorias otorgadas por el artículo 63, letra i del Acto legislativo número 1 de 1979, desplazó del ámbito de interpretación la aplicación del artículo 4°. de la Ley 16 de 1979 a las compañías aseguradoras y reaseguradoras de vida y a las sociedades de capitalización para dejarla explícita y exclusiva respecto a las compañías de seguros y reaseguros generales. Declarado inexequible dicho acto legislativo e insubsistente el acto de intervención ejercido con base en aquel, el vacío reglamentario que implica sólo puede suplirlo el gobierno en ejercicio de tal intervención, fundada en el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Política. De la Ley 16 de 1979 no podría derivar intervención competente del gobierno en las actividades de las compañías de seguros y reaseguros de vida y de las sociedades de capitalización, frente a la competencia expresa y propia atribuida por el numeral 14 del artículo 120 de la Carta recobrada en virtud de la inexequibilidad del Acto legislativo número 1 de 1979, que le permite, llegado el caso, intervenir dichas actividades prevalido de una competencia constitucional permanente directa y especial, no transitoria como la atribuida por el acto legislativo que la Carta declaró inexequible. En conclusión, por sustracción de materia, no pueden incurrir en violación del Decreto 1645 de 1981 las compañías aseguradoras y reaseguradoras de

vida ni las sociedades de capitalización, pero tampoco pueden adquirir mientras no lo autorice el gobierno, excedentes de inversión forzosa en bonos de vivienda popular que se presenten en las compañías de seguros y de reaseguros generales. En los anteriores términos se absuelve la consulta del señor Ministro de Desarrollo Económico. Jaime Paredes Tamayo, Presidente de la Sala; Jaime Betancur Cuartas, Hernán Cardoso Durán, Humberto Mora Osejo, Ausente con excusa. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.