CE-SC-RAD1989-N300

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION - Inembargabilidad Las apropiaciones presupuestases, igual que las rentas y recursos de capital de la Nación, son inembargables, por expresa disposición del artículo 16 de la Ley 38 de 1989. Las apropiaciones y las rentas, son estrictamente correspondientes y las unas son reflejo de las otras, además, las apropiaciones tienen destinación específica que no puede ser variada sin incurrir en infracción de la ley de apropiaciones. (Publicación autorizada mediante Oficio 684 de 1989 del Ministerio de Hacienda). Consejo de Estado.- Sala de Consulta y Servicio Civil.- Bogotá, D. E., once de agosto de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Hernán Cardoso Durán.

Referencia: Consulta sobre el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, rentas y recursos del presupuesto general de la Nación. Radicación número 300.

El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público doctor Luis Fernando Alarcón, mediante Oficio número 00465 de 30 de mayo de 1989, hace el siguiente planteamiento para formular la consulta que a continuación se expresa: "La Ley 38 de abril 21 de 1989, en consonancia con el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, establece: " 'Artículo 16. Inembargabilidad. Las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación son inembargables. . "Las rentas y recursos - incorporados en el presupuesto general de la Nación se presentan en el presupuesto de ingresos en calidad de fuentes de financiación; en tanto que en el presupuesto de gastos se presentan en forma detallada los usos que se darán a estos recursos,

a través de entidades ejecutaras y conceptos del gasto público específico, para lo cual la ley de apropiaciones contempla leyendas concretas que resumen el tipo de gasto y la entidad beneficiaria que debe ejecutar las partidas. "Los artículos 19, 20, 21 y 22 de la citada ley definen que las rentas y recursos corresponden a los ingresos corrientes y de capital de la Nación más las rentas propias y recursos de capital de los establecimientos públicos del orden nacional calificados como ingresos propios de estas entidades. "Por virtud del equilibrio fiscal que la Constitución prescribe, puede afirmarse que las rentas y recursos incorporados en el presupuesto, serán necesariamente egresados a través del presupuesto de gastos. "Con los anteriores fundamentos se consulta a la Sala lo siguiente: "1. Si la Ley 38 de abril 21 de 1989 ha ordenado la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, es factible que se embarguen apropiaciones incluidas en el presupuesto de gastos, dirigidas a organismos y entidades ejecutaras del gasto público a pesar de que estos gastos se financian con rentas y recursos incorporados en el presupuesto de la Nación, que el artículo 16 de la ley en comento declara inembargables? “2. La inembargabilidad no afectarla también a aquellas entidades privadas de beneficencia o sin ánimo de lucro (hospitales, centros de docencia, etc.), ejecutaras de gasto público, en la medida de la correspondiente apropiación? . “3. Si la Tesorería General de la República tiene en su poder órdenes de embargo contra organismos y entidades oficiales incluidos

como ejecutores del gasto público financiado con rentas y recursos de la Nación, las cuales órdenes no se han hecho efectivas por problemas de ¡liquidez del Tesoro Nacional, debe hoy hacer efectivos dichos embargos, ordenados antes de la vigencia de la citada ley?".

La Sala considera:

1. El Presupuesto General de la Nación está integrado por el presupuesto de rentas y el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Se entiende por presupuesto de rentas la estimación de los ingresos corrientes que de acuerdo con los cálculos fiscales, se van a recaudar, además los recursos de capital y aquellos ingresos provenientes de los establecimientos públicos.

El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, es aquel mediante el cual se incluyen las apropiaciones para las Ramas Legislativa, Ejecutiva y Jurisdiccional, y para el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los establecimientos públicos nacionales (art. 7°., Ley 38 de 1989). 2°. Los principios que rigen el sistema presupuestal son: La planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, el equilibrio y la inembargabilidad (art. 8° ibídem). Como puede observarse, todos estos principios tienden a consolidar un presupuesto estable, que sea suficiente para la vigencia fiscal respectiva, permitiendo, por lo mismo, que la situación finaciera de la Nación sea más segura y confiable. De esta manera se tiene que, el principio del equilibrio determina que "el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones tendrá como base el

presupuesto de rentas y recursos de capital, y entre ambos se mantendrá el más estricto equilibrio" (art. 15 ibídem). Disposición que debe armonizarse con la del artículo 16 de la citada ley que prevé que "'las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación son inembargables. La forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones concordantes". 3°. Las sumas que se fijan en el presupuesto de renta y recursos del capital son provenientes de los ingresos corrientes, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos. El artículo 11 de la Ley 38 de 1989 determina que el estimativo de ingresos será una universalidad, es decir, que incluye el total de los ingresos provenientes de impuestos, rentas, recursos y rendimientos por servicios o actividades de la Nación o los establecimientos públicos, permitiendo de esta manera atender "la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la Nación" (art. 12 ibídem), mediante lo que se ha denominado la unidad de caja, en otras palabras una cuenta general, sin determinar qué cantidad corresponde a cada una de las entidades, por el contrario de ese recaudo se va girando de conformidad con las necesidades presupuestases. 4°. De todo lo anterior se deduce, que es básico el equilibrio entre el presupuesto de rentas y recursos de capital y el presupuesto de gastos, porque para su expedición debe efectuarse una programación integral, a fin de

poder determinar cuáles van a ser los ingresos y, por lo mismo, qué gastos pueden realizarse. De manera que los conceptos de ingresos y gastos, respecto del presupuesto general de la Nación, están estrechamente relacionados. De donde se infiere que, las apropiaciones presupuestases no pueden emplearse para fines distintos de los fijados en el presupuesto, ni para gastos semejantes de otras dependencias; de igual forma, los ingresos que correspondan al presupuesto de rentas y recursos de capital, no pueden invertirse en gastos distritos a los fijados en la ley de apropiaciones. 5°. De conformidad con los artículos 16 de la Ley 38 de 1989, 336 y 684 del Código de Procedimiento Civil, no es factible que puedan embargarse apropiaciones del presupuesto nacional, porque como se vio, las rentas y recursos de capital de la Nación se vierten en el presupuesto de gastos, por esta razón es, que los presupuestos de rentas y recursos de capital y de gastos son correspondientes entre sí. De suerte que, las apropiaciones presupuestases no pueden hacerse efectivas sino radiante los giros que realiza la Tesorería General, de las sumas provenientes del recaudo de dichas rentas y recursos de capital. Los ingresos de la Nación, originados en las rentas y recursos de capital, se unifican para permitir el cumplimiento y ejecución de los gastos de las distintas entidades que integran el presupuesto de la Nación. 6°. De otra parte, también la doctrina ha desarrollado el principio de la inembargabilidad de los bienes de la Nación y las entidades públicas, siendo

por esta razón, inaplicable a ellas el procedimiento de ejecución forzada que de suyo lo es para los particulares. En relación con el cumplimiento de las obligaciones que contrae la Nación en ejercicio de sus actividades, el artículo 177 del Decreto-ley 01 de 1984 dispone que: "Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del Ministerio Público fuente a la entidad condenada. "El Agente del Ministerio Público deberá tener una lista actual de tales sentencias, y dirigirse a los funcionarios competentes cuando preparen proyectos de presupuestos básicos o los adicionales, para exigirles que incluyan partidas que permitan cumplir en forma completa las condenas, todo conforme a las normas de la ley orgánica del presupuesto. "El Congreso, las Asambleas, los Concejos, el Contralor General de la República, los contralores departamentales, municipales y distritales, el Consejo de Estado y los tribunales contencioso administrativos y las demás autoridades del caso deberán abstenerse de aprobar o ejecutar presupuestos en los que no se hayan incluidos partidas o apropiaciones suficientes para atender el pago de todas las condenas que haya relacionado el Ministerio Público". Dispone también esta norma que los funcionarios que deben ejecutar los presupuestos públicos y que demoren el pago de dichas condenas, incurrirán en causal de mala conducta. Como excepción a la regla general de que la Nación no es ejecutable y,

por lo mismo, inembargable, esta misma disposición prevé que las condenas proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa que no se cumplan de la forma anotada, "serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria". Las órdenes de embargo que se llegaren a producir como consecuencia de estos procesos ejecutivos, no pueden hacerse en relación con las apropiaciones ni las rentas del presupuesto de la Nación, por expresa prohibición de la Ley 38 de 1989. 7°. En este mismo orden de ideas, se tiene que, el numeral 20 del artículo 76 de la Constitución Nacional y las Leyes 11 de 1967, 25 de 1977 y 30 de 1978, que regulan, lo relativo a los aportes o auxilios de la Nación a entidades benéficas y de utilidad común, determinan que las apropiaciones fijadas en el presupuesto nacional para programas de empresas útiles y benéficas tienen destinación específica, que no puede ser modificada por los representantes legales de las entidades favorecidas, porque precisamente se incluye ese auxilio en la ley de apropiaciones con el objeto de efectuar una determinada obra para beneficio público, por esa razón, no constituyen estos aportes engrosamiento del patrimonio de dichas instituciones. De manera que cualquiera otra destinación que se le dé a los aportes mencionados sería inconstitucional e ¡legal. En este aspecto, las disposiciones mencionadas son muy rígidas al establecer una estricta vigilancia de la Contraloría General de la República sobre la inversión de los dineros transferidos a las entidades de

utilidad común, lo que permite deducir que el legislador ha querido que la Nación colabore con las necesidades sociales a través de estos aportes, haciéndolos inembargables por razones obvias de interés público. Con base en las anteriores consideraciones la Sala absuelve los interrogantes planteados por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público: 1°. Las apropiaciones presupuestases, igual que las rentas y recursos de capital de la Nación, son inembargables, por expresa disposición del artículo 16 de la Ley 38 de 1989. Como se indicó, las apropiaciones y las rentas, son estrictamente correspondientes y las unas son reflejo de las otras, además, las apropiaciones tienen destinación específica que no puede ser variada sin incurrir en infracción de la ley de apropiaciones. 2°. Las apropiaciones presupuestases que tengan como destino el apoyo o auxilio a una obra de beneficencia o utilidad común, no pueden ser embargadas, porque, tal como se anotó, su objetivo es específico y de interés público que, de conformidad con los principios del derecho administrativo, prima sobre el particular. 3°. Las órdenes de embargo expedidas antes de la vigencia de la Ley 38 de 1989, no pueden hacerse efectivas porque esta norma prohibe embargar las rentas y recursos de capital incorporados al presupuesto general de la Nación y, si por alguna causa no se pudo llevar a cabo el embargo, ya no es posible efectuarlo porque los bienes mencionados se han convertido en inembargables, es decir, la orden judicial pierde sus efectos, respecto del objeto embargable, por expresa disposición de la ley.

Transcríbase en copias al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Jaime Paredes Tamayo, Presidente de la Sala; Jaime Betancur Cuartas, Hernán Cardoso Durán, Humberto Mora Osejo, Ausente con excusa. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.