CE-SC-RAD1989-N306

JURISDICCION COACTIVA - Funcionario ejecutor / SENA El SENA es una entidad de derecho público que está facultada para hacer efectivos directamente los créditos a su favor por medio de la jurisdicción coactiva, siendo el representante legal del SENA el funcionario competente para hacer efectivas dichas obligaciones. (Publicación autorizada mediante Oficio de agosto 30 de 1989 del Ministerio del Trabajo). Consejo de Estado.- Sala de Consulta y Servicio Civil.- Bogotá, D. E., diecisiete de agosto de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Jaime Betancur Cuartas.

Referencia: Consulta. Radicación número 306. Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-. Cobro ejecutivo por jurisdicción coactiva de los aportes de la Ley 21 de 1982.

La doctora María Teresa Forero de Saade, Ministro de Trabajo y Seguridad Social formula a la Sala una consulta que se transcribe textualmente a continuación: ... la Directora General del SENA y por ende su representante legal, puede en forma directa cobrar ejecutivamente, por jurisdicción coactiva, los créditos que por el no pago oportuno de los aportes a que se contrae la Ley 21 de 1982 se constituyen en obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles. "Antecedentes: “1. Algunas de las Direcciones Regionales del SENA se encuentran en el deber legal de iniciar cobros por la vía ejecutiva de créditos a su favor, por concepto de aportes y multas insatisfechas, a pesar de resultar exigibles a la fecha. "2. De conformidad con el artículo 68 del C. C. A., las resoluciones ejecutoriadas que contengan dichas acreencias

prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva. "3. Antes que la norma citada entrara en vigencia, tales créditos se hacían efectivos por medio de la justicia ordinaria (art. 24, Decreto 3123 de 1968) pero ahora algunos jueces rechazan las demandas 'in limine' con el argumento de que por ser créditos en favor de un establecimiento público deben ser cobrados por el procedimiento especial de la jurisdicción coactiva. “4. El honorable Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, con ponencia del consejero doctor Humberto Mora Osejo, al absolver consulta formulada sobre el ejercicio de la jurisdicción coactiva por establecimientos públicos municipales, se pronunció el 15 de mayo de 1986 concluyendo su dictamen así: 'Por consiguiente, los gerentes o representantes de los establecimientos públicos municipales, según artículo 68 del Decreto ley 01 de 1984, pueden cobrar ejecutivamente, por jurisdicción coactiva, los créditos exigibles a favor de esas entidades, si reúnen los demás requisitos prescritos por la misma disposición'. "5. El anterior criterio ha sido ratificado por el mismo Consejo de Estado al conocer los incidentes de excepciones en juicios de esta naturaleza. "Con el objeto de orientar debidamente la ejecución del cobro de los aportes y las multas a favor del SENA, establecimiento público del orden nacional, de manera comedida solicito a esa honorable Corporación pronunciarse sobre: "- Cuál sería el funcionario competente para conocer de los procesos ejecutivos de los créditos a favor del SENA a que hace referencia el artículo 68 del C. C. A.?

"- En caso de ser la Dirección General del SENA: Estaría facultada para actuar como juez y parte en los ejecutivos por jurisdicción coactiva? Podría ser delegada esta facultad en los Directores Regionales del SENA?".

La Sala considera y responde: Sobre el asunto materia de la consulta transcrita, la Sala ya se pronunció mediante concepto de 23 de junio del presente año por el cual absolvió la consulta formulada por el señor Ministro de Gobierno, en relación con la función del SENA para ejercer la jurisdicción coactiva en orden a hacer efectivos los créditos a su favor por concepto de los aportes indicados en los artículos 7°. y 8°. de la Ley 21 de 1982.

Sin embargo, la Sala considera que el tema planteado es de suma importancia y merece algún análisis complementario con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. La jurisdicción coactiva es el mecanismo por el cual las entidades públicas, sin necesidad de acudir a los jueces ordinarios, tienen la atribución legal de adelantar juicios ejecutivos, para hacer efectivos los créditos a su favor, a través de sus representantes legales quienes se convierten, por esta razón, en jueces y parte de dichos procesos.

Sobre este aspecto ha sostenido la Sala que "la jurisdicción coactiva consiste en que los funcionarios administrativos tienen la atribución legal de adelantar juicios ejecutivos para hacer efectivos créditos exigibles a cargo de particulares a favor de entidades públicas (arts. 561 y 562, C. de P. C.). Se caracteriza además porque el funcionario investido de jurisdicción coactiva inicia y adelanta la actuación 'por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o

menor , 7 de mínima cuantía, según fuere el caso...' (art. 561. del C. de P. C.). Por consiguiente en estos juicios el funcionario ... obra como juez y parte, no obstante que, por regla general, la ley busca asegurar que aquél tenga, además de competencia objetiva, la necesaria independencia o capacidad subjetiva, como garantía de imparcialidad. En estos juicios, por el contrario, el funcionario con jurisdicción coactiva simultáneamente representa al acreedorla correspondiente persona de derecho público - y actúa como juez. Se trata, por lo mismo, de un procedimiento instituido para hacer más expedito el cobro de los créditos de las personas públicas. Es una ventaja que la ley no reconoce, ni podía reconocerla, a los particulares. ... Pero en el juicio o proceso ejecutivo, como en todos los demás que se han instituido, rige el principio de la igualdad de las partes ante la ley, a fin de reconocerles idénticos derechos procesales para que hagan valer su respectiva pretensión. Es un principio que en cuanto realiza el derecho de audiencia y de defensa, reconocido por el artículo 26 de la Constitución, no puede tener ninguna excepción" (Concepto de 19 de diciembre de 1980. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente doctor Humberto Mora Osejo, Anales del Consejo, Tomo CVIII, págs. 23 y ss.).

2. En relación con la facultad legal que tienen los representantes de las entidades de derecho público para ejercer la jurisdicción coactiva por sí mismos, la Sala reitera el criterio expuesto en conceptos de 15 de mayo de

1986 y 26 de junio de 1989, y que se transcribe textualmente: 2°. Según el enunciado del artículo 68 del Decreto-ley 01 de 1984 los créditos indicados, si constituyen obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles, pueden cobrarse ejecutivamente por jurisdicción coactiva. Lo que significa que la entidad acreedora puede hacer efectiva la obligación a su favor adelantando un juicio ejecutivo, sin demanda, en el cual también obre como juez. "3°. Si la ley específicamente determina los funcionarios investidos de jurisdicción coactiva, como los tesoreros, los administradores y recaudadores de impuestos y los jueces de ejecuciones fiscales, no cabe duda que ellos son, en cada uno de los procesos que adelanten por jurisdicción coactiva, además de jueces, los representantes de la entidad pública acreedora. “4°. Pero, si la ley no atribuye a funcionario determinado el ejercicio de la jurisdicción coactiva, debe entenderse, conforme al enunciado del artículo 68 del Decreto-ley 01 de 1984, que esa facultad corresponde al representante de la persona jurídica de derecho público. "Es cierto que, según los artículos 20 y 63 de la Constitución, la competencia debe ser atribuida expresamente y no es posible deducirla por inferencia o analogía. Pero, al disponer el artículo 68 del Decreto-ley 01 de 1984 que los créditos que menciona pueden cobrarse ejecutivamente, mediante jurisdicción coactiva, facultó a los representantes de las entidades públicas para ejercerla a fin de hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor; pues la facultad de obrar por jurisdicción coactiva significa que quien

representa a la entidad puede obrar como juez y como parte para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de la entidad pública. En otros términos, la facultad de representar a la entidad pública se complementa, por disposición del articulo 68 del Decreto-ley 01 de 1984, con la de cobrar las obligaciones exigibles a favor de la entidad mediante juicio ejecutivo por jurisdicción coactiva. "Por consiguiente, los gerentes o representantes de los establecimientos públicos municipales, según el artículo 68 del Decreto-ley 01 de 1984, pueden cobrar ejecutivamente, por jurisdicción coactiva, los créditos exigibles a favor de esas entidades, si reúnen los demás requisitos prescritos por la misma disposición".

3. El Servicio Nacional de Aprendizaje -SENAes un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio del Trabajo, cuya función principal es la promoción y formación profesional de los recursos humanos del país. De manera que de conformidad con todo lo expuesto anteriormente, se tiene que el SENA, es una entidad de derecho público que está facultada para hacer efectivos directamente los créditos (de cualquier naturaleza) a su favor por - medio de la jurisdicción coactiva (art. 79, Decreto 01 de 1984), siendo el representante legal del SENA el funcionario competente para hacer efectivas dichas obligaciones, ya que por estar investido de la jurisdicción coactiva, puede tramitar procesos ejecutivos, sin que sea necesario presentar demanda, pues, él mismo debe adelantarlos sujetándose a lo dispuesto por los artículos 561 y siguientes del Código de

Procedimiento Civil.

4. Como es bien sabido, la jurisdicción coactiva se instituyó como un

medio especial para hacer efectivos excepcionalmente algunos créditos a favor de entidades públicas, sin embargo, después de la expedición del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) esa jurisdicción especial se generalizó respecto de todos los créditos a favor de dichas entidades, de suerte que, actualmente deben ser cobrados por jurisdicción coactiva todas las obligaciones que existen a favor de la Nación, de las entidades territoriales y de los establecimientos públicos de cualquier orden, bien sea que los títulos ejecutivos provengan de las entidades públicas o del deudor, tal como lo prevé el artículo 68 del Decreto 01 de 1984, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible.

5. De otra parte, cabe anotar que el Tribunal Disciplinario se ha pronunciado sobre el asunto materia de estudio en providencia de 25 de agosto de 1986, al decidir el conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Manizales y la Administración de Impuestos Nacionales de la misma ciudad. En dicha providencia el Tribunal sostuvo que el Código Contencioso Administrativo es posterior a cualquier otra norma legal que regulara la jurisdicción coactiva y que, por lo mismo, debe prevalecer sobre todas esas normas.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala absuelve los interrogantes planteados por la señora Ministra de Trabajo y Seguridad Social:

1. El funcionario competente para conocer de los procesos ejecutivos por los créditos a favor del SENA a que hace referencia el articulo 68 del Código Contencioso Administrativo, es el Director General de dicha entidad, en su

carácter de representante legal de la misma, sometido al trámite previsto en los artículos 561 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

2. Como se explicó anteriormente, el funcionario investido - por la jurisdicción coactiva - en este caso, el Director General del SENA-, debe actuar como juez y parte dentro de los procesos ejecutivos que se adelanten para hacer efectivos los créditos a favor de la entidad.

La investidura de la jurisdicción coactiva y las atribuciones que de ella emanan tienen naturaleza jurisdiccional y el procedimiento que se debe adelantar es judicial, previsto por el Código de Procedimiento Civil. De manera que, el representante legal de la correspondiente entidad pública que deba hacer efectivos los créditos a favor de la misma, no puede delegar dicha función en ninguno de sus empleados subalternos, pues eso equivaldría a despojarse de su investidura de juez, situación que no está prevista en la legislación vigente. En este orden de ideas, se debe concluir que el Director General del SENA no puede delegar la atribución de adelantar los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos a favor de la entidad, en ninguno de los funcionarios y empleados de la misma. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, absuelve así la consulta planteada por la doctora María Teresa Forero de Saade Ministra de Trabajo y Seguridad Social, en relación con el cobro ejecutivo por jurisdicción coactiva de los aportes de la Ley 21 de 1982. Transcríbase en copia auténtica a la doctora Ministra de Trabajo y Seguridad Social y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Jaime Paredes Tamayo, Presidente de la Sala; Jaime Betancur Cuartas, Hernán Cardoso Durán, Humberto Mora Osejo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.