CE-SC-RAD1990-N336

1 ENTIDAD DESCENTRALIZADA - Contribución en los gastos de fiscalización / CONTROL FISCAL - Contribución con los gastos de fiscalización por parte de las entidades descentralizadas / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Cuando fija monto de gastos de fiscalización realiza una actividad propia del control fiscal La Ley 20 de 1975 sustituyó parcialmente a la Ley 151 de 1959 porque de las disposiciones que se refieren al control de entidades descentralizadas, recogió, reiteró y amplió los principios de control establecidos en la ley 151. El artículo 10 de esta ley no contraria las normas posteriores sobre control fiscal, por lo mismo la Sala estima que se encuentra vigente. Por tecnicismo jurídico, debe entenderse que los decretos leyes de la reforma administrativa, modificaron el Art. 10 de la Ley 151 de 1959, en cuanto se precisa que debe entenderse por descentralizadas evitando, de esta manera, los equívocos que pudieran presentarse. Queda claro que las entidades descentralizadas, están sometidas al control fiscal de la Contraloría general de la República por lo mismo deben contribuir con los gastos de fiscalización. Las actividades que con relación a dicho artículo lleve a cabo el Contralor no tienen que ver con la función administrativa inherente a su propia organización, toda vez que, como lo ordena el artículo 1º del Decreto 755 de 1984, el Contralor debe fijar mediante resolución el monto de los gastos de fiscalización "que según el artículo 10 de la Ley 151 de 1959, deben pagar las entidades descentralizadas" con base en los costos del servicio "calculados según la planta de personal y asignaciones de la respectiva auditoría, refrendada por el

Ministro de Hacienda y Crédito Público", de donde se deduce que ésta es una actividad propia del control fiscal que ejerce la Contraloría General de la Nación.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal en 1990.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: JAIME BETANCUR CUARTAS Bogotá, D. E., siete (7) de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989) Radicación número: 336

Actor: MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO Ley 51 de 1959. Empresas y establecimientos públicos descentralizados.

Vigencia y control de la función que corresponde a la Contraloría General de la República. El señor Ministro de Desarrollo Económico Doctor Carlos Arturo Marulanda Ramírez, formula a la Sala una consulta previa a las textuales consideraciones que se enuncian a continuación: Ley 51 de 1959 trata sobre empresas y establecimientos públicos descentralizados lo atinente a la vigencia y control de la gestión fiscal que corresponde a la Contraloría General de la República específicamente, a los gastos de (artículo 10). 2 En posteriores desarrollos legislativos se expidió la Ley 20 de 1975 que modificó y adicionó las normas orgánicas de la Contraloría General de la República fijando directrices y sistemas para el ejercicio del control fiscal; las normas Reforma Constitucional de 1968 y el Estatuto Orgánico del Presupuesto Ley 294 de 1973. - Se han presentado controversias relativas a la vigencia de la Ley 151 de y su

sustitución total o parcial por la Ley 20 de 1975, lo cual tiene incidencia la consideración de la fundamentación legal para la fijación de la contribución por gastos de fiscalización por parte de la Contraloría General de la República se considera en unas interpretaciones que sólo se establecen mecanismos para que por medio de otra ley se fije, mientras que otra concepción la considere ejercicio de la función administrativa inherente a la propia organización Contraloría General de la República. Al respecto, se solicita de esa Honorable Corporación, se sirva absolver las preguntas: - Sustituyó la Ley 20 de 1975 en su totalidad a la Ley 151 de 1959 y en caso de sustitución parcial, cuál es la sustentación jurídica de su vigencia? - En relación con el artículo 10 de la Ley 151 de 1959 en qué situación legal frente a las normas de la Reforma Constitucional de 1968 y sus desarrollos tales como Decreto - ley 294 de 1973 hoy derogado por la 38 de 1989? - En la hipótesis de considerarse vigente el artículo 10 de la Ley 151 de 9, dictaminar si el mismo establece una contribución, o fija los mecanismos , que por medio de otra ley se fije y si con base en la mencionada disposición Contraloría General de la República ejerce función administrativa inherente a copia organización?

LA SALA CONSIDERA

1. El control fiscal en Colombia comenzó a tomar verdadera importancia a de la expedición de la Ley 42 de 1923, cuando la Misión Kemmerer al Gobierno la creación de una entidad administrativa independiente demás entidades del Estado, que se denominó Departamento de Contraloría.

Mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1945 se elevó a canon constitucional Contraloría y se le dio el nombre de Contraloría General de la República encargada de la vigilancia de la gestión fiscal. A través de los años y desde la expedición de la Ley 42 de 1923, se di diferentes normas tendientes a reglamentar el control fiscal y los mecanismos para manejar los fondos y bienes públicos, entre ellos se encuentra el Decreto 911 de 1932, la Ley 58 de 1946 y la Ley 151 de 1959. Posteriormente se expidió la Ley 20 de 1975, que con fundamento en la reforma administrativa de 1968, reguló con más profundidad todo control fiscal. Esta ley subsumió las demás normas que, de manera dispersa reglamentaron la función de la Contraloría y se convirtió en el Estatuto de la Contraloría General de la República junto con los Decretos - leyes 924 a 926 de 1976, expedidos con fundamento en las facultades concedidas al Presidencia de la República por dicha ley. 3

2. Como antes de la Reforma Constitucional y administrativa no se tenía precisión y claridad sobre la naturaleza jurídica de las entidades descentralizadas, las normas que se referían al control fiscal trataban indistintamente esta clase de organismos. Sin embargo, la Ley 151 de 1959 fue, sin lugar a la norma que marcó la pauta para que el Legislador entrara a efectuar la de y distinción de las mencionadas entidades. Además, fue la primera no carácter legal, que dispuso el control y vigilancia fiscal sobre el manejo bienes del Estado por entidades de diverso origen.

Gran parte de las previsiones de la Ley 151 de 1959 fueron la Ley 20 de 1975, ampliándolas y desarrollándolas de acuerdo con normativos que se habían producido en esa época.

3. La Ley 20 de 1975 y los Decretos Extraordinarios expedidos con fundamento en las facultades otorgadas al ejecutivo por ella, no se r gastos de fiscalización a cargo de entidades descentralizadas, está artículo 10, de la Ley 151 de 1959, que dice: "Los gastos de fiscalización empresas y los establecimientos públicos descentralizados afectarán al presupuesto de las respectivas empresas, para lo cual se consignan en la Tesorería Gen de la República las sumas apropiadas. "El gobierno con base en estos nuevos recursos, adicionará las partidas correspondientes a la Contraloría". De otra parte, dicha disposición no fue rogada expresamente por la Ley 20 de 1975, ni tampoco puede entenderse la derogación haya sido tácita, por cuanto esa norma no se opone desde punto de vista a la función fiscalizadora que debe ejercer la Contraloría de la República. Por el contrario, la contribución de las entidades descentralizadas para los gastos de fiscalización, permite una mayor eficacia del control fiscal, la solvencia económica que debe mantener la Contraloría.

De manera que, la Sala considera que el artículo 10., de la Ley 151 de 1959 de encuentra vigente, aún más, porque fue reglamentado por el Decreto determinó la forma de establecer las cuotas de auditaje con que debe contribuir cada entidad descentralizada, vigilada por la Contraloría General de la República.

El mencionado Decreto 755 de 1984, desarrolló el mandato del artículo 10., ley 151 de 1959, y dispuso que las entidades descentralizadas deberán consignar en la Tesorería General de la República, el valor de los gastos de ación determinados en las resoluciones expedidas por el Contralor General por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. Las sumas mencionadas deben ingresar a fondos comunes, toda vez que no constituyen una renta especial (arts. 1º y 3º Dto. 755 de 1984). Lo previsto en el artículo 10., de la Ley 151 de 1959 y en el Decreto 755 de 1984 se incluye todos los años en la correspondiente ley sobre presupuesto de b y recursos de capital y apropiaciones para la respectiva vigencia fiscal; tal ,caso, de las Leyes 46 de 1987 y 57 de 1988 que disponen en los artículos lo siguiente: "De conformidad con el Decreto 755 de 1984, los por concepto de auditaje, previsto en la Ley 151 de 1959, que deben las entidades sujetas a la vigilancia de la Contraloría General de la ingresarán a fondos comunes y se consignarán en la Tesorería General República a más tardar el 30 de mayo".

5. Con fundamento en las anteriores consideraciones la Sala responde los planteados por el señor Ministro de Desarrollo Económico en el orden de la

consulta: 4

1. La Ley 20 de 1975 sustituyó Parcialmente a la Ley 151 de 1959, porque 'dentro de las disposiciones que se refieren al control de entidades descentralizadas, recogió, reiteró y amplió los principios de control fiscal

establecidos en la Ley 151. El Legislador no consideró necesario referirse a los gastos de fiscalización, establecidos en el artículo 10., de la citada Ley 151 de 1959 que se habían consolidado a través de las leyes mediante las cuales 1 se expedía el presupuesto de rentas y recursos de capital de la Nación. Como se indicó, el artículo 10., mencionado, no contaría las normas posteriores sobre control fiscal, por lo mismo, la Sala estima que se encuentra vigente.

2. El artículo 10., de la Ley 151 de 1959, se refriere a los gastos de fiscalización que deben pagar las entidades descentralizadas, sobre las cuales ejerce control fiscal la Contraloría General de la República. Los té que utilizó el mencionado artículo para describir a dichas entidades los de "empresas y establecimientos públicos descentralizados" equivale a los términos institutos o empresas oficiales empleados por la Ley 1967, que se transformaron por la denominación de entidades descentralizadas, en el artículo 1º del Decreto Ley 3130 de 1968 y que con tres tipos de entidades, según este mismo artículo, que son: establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.

De suerte que, por tecnicismo jurídico, debe entenderse que los decretos leyes de la reforma administrativa, modificaron el artículo 10., de la 151 de 1959, en cuanto se precisa qué debe entenderse por entidades centralizadas, evitando, de esta manera, los equívocos que pudieran presentarse. De otro lado, la reforma administrativa de 1968, reiteró el principio del control

fiscal que debía ejercerse por la Contraloría General de la República sobre las entidades descentralizadas, incluidas las sociedades de economía mixta (numeral 6º, artículo 32, Decreto Ley 1050 y 41 del Decreto 3130 de 1968). La Ley 38 de 1989, estatuto orgánico del presupuesto de la nación, dispone que la Contraloría ejercerá vigilancia fiscal de ejecución del presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales, dentro los que están incluidas las entidades descentralizadas. Así las cosas, esta muy claro que las entidades descentralizadas, están sometidas al control fiscal de la Contraloría General de la República, y por lo mismo, deben contribuir con los gastos de fiscalización, según el artículo 10., de la Ley 151 de 1959 y su Decreto Reglamentario 1984.

3. El artículo 10., de la Ley 151 de 1959, creó una contribución a cargo de las entidades descentralizadas, para ayudar a sufragar los gastos demande la actividad de vigilancia fiscal ejercida por la Contraloría General de la República, dicha norma no estableció los mecanismos para minar el monto de las contribuciones, ni el período dentro del cual cumplirse con la obligación de su pago, por esa razón, se hizo la expedición de un Decreto Reglamentario, que fijara todas las tendientes a evitar que el cumplimiento de la citada norma se nugatorio. Fue así, como el Gobierno expidió el Decreto 755 de 1 que ha venido regulando, como se indicó, todo lo relativo a la fijación de cuotas de auditaje, pago de las mismas y el manejo de dichos valores como

renta sin destinación especial dentro del presupuesto nacional. 5 En este orden de ideas, se tiene que el mandato del artículo 10.,de la ley 151 de 1959, no necesita la expedición de una nueva ley para su cumplimiento, solamente basta con la reglamentación que el Gobierno dispuso, regulación a la que están sometidos tanto el Contralor General de la República como las entidades descentralizadas sujetas a su control. Las actividades que con relación a dicho artículo lleve a cabo el Contralor no tienen que ver con la función administrativa inherente a su propia organización, toda vez que, como lo ordena el artículo 1º del Decreto 755 de 1984, el Contralor debe fijar mediante resolución el monto de los gastos de fiscalización "que según el artículo 10., de la Ley 151 de 1959, deben pagar las entidades descentralizadas" con base en los costos del servicio "calculados según la planta de personal y asignaciones de la respectiva auditoría, refrendada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público", de donde se deduce que ésta es una actividad propia del control que ejerce la Contraloría General de la Nación. En los anteriores términos, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo ABSUELVE la consulta formulada por el señor Ministro de Desarrollo Económico. Transcríbase en copia auténtica a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de República y al señor Ministro de Desarrollo Económico. JAIME PAREDES TAMAYO Presidente de la Sala

JAIME BETANCUR CUARTAS

MORA OSEJO

(Ausente con excusa)

JAVIER HENAO HIDRON

ELIZABETH CASTRO REYES