CE-SC-RAD1991-N061

ESCALAFON DOCENTE - Licenciado en ciencias de la educación / LICENCIATURA - Facultad diferente a las Ciencias para la Educación / PRESUNCION DE LEGALIDAD - Sólo puede desvirtuarla la jurisdicción cuando se acude a ella en demanda de nulidad Está cuestionándose la procedencia de escalafonar en el grado siete al egresado de determinado programa, cuyos objetivos, justificación, contenido, descripción, recursos y demás aspectos requeridos, pudo evaluar el Icfes dentro del año anterior a su pronunciamiento. Y se cuestiona el título propuesto como culminación del programa, en cuanto fue otorgado por una facultad diferente a la de Ciencias de la Educación, cuyo rector o representante legal debió pedir la aprobación del programa. Tal cuestionamiento no tiene solución diferente de la que dé una acción que impugne el correspondiente acto administrativo para todos los efectos, con base en los motivos que puedan invocarse al tenor del artículo 84 del C.C.A. en armonía con el 149. Pero mientras se inicia y adelanta la referida acción no puede la propia administración discriminar la denominación de un título de “Licenciado en ciencias de la educación”, por razón de la facultad que le otorgó, a quien ahora invoque con base a dicho título, su derecho a escalafón, en el grado que le corresponde. La presunción de validez cobija la denominación del título, como el acto administrativo de su otorgamiento y sólo puede desvirtuarla la jurisdicción, cuando se acude a ella en demanda de nulidad.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal el 12 de febrero de 1991.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME PAREDES TAMAYO Bogotá, D. E., quince (15) de septiembre de mil novecientos ochenta y seis (1986).

Radicación número: 061

Actor: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL En Oficio No. 1414, la Ministra de Educación Nacional pide a la Sala su concepto sobre la consulta formulada en relación con el régimen de escalafón contenido en el Decreto Extraordinario 2277 de 1979 y que se transcribe a continuación: “Consideraciones previas: 1o. La Ley 24 de 1976 reglamentó el ejercicio de la profesión de Licenciado en Ciencias de la Educación, norma que entre otras cosas, dispuso lo siguiente: “ARTICULO 1o. El ejercicio de la profesión de Licenciado en Ciencias de la Educación en sus diferentes especialidades, se regirá por las prescripciones de la presente Ley y demás disposiciones que la reglamenten.

ARTICULO 2o. Los Licenciados graduados en cualesquiera de las especialidades en las Facultades de Educación, debidamente aprobadas por el Gobierno Nacional, dada la esencia de sus estudios, son profesionales de la docencia. ARTICULO 3o. La denominación de licenciado en el campo de la docencia de nivel medio y superior, en cualquiera de las especialidades, queda reservada exclusivamente a los profesionales en Ciencias de la Educación a quienes se refiere esta Ley. ARTICULO 4o. En adelante nadie podrá ser inscrito como Licenciado en Ciencias de la Educación, si no posee el título académico correspondiente, otorgado por una Universidad reconocida legalmente...

ARTICULO 5o. Se considera usurpación de títulos a que se refiere esta ley el empleo del título de Licenciado por personas que no lo posean...”. 2o. Con posterioridad fue expedido el Estatuto del Personal Docente contenido en el Decreto Extraordinario 128 de 1977, el cual fue derogado expresamente por el Decreto - Ley 2277 de 1979 mediante el cual se adoptaron “normas sobre el ejercicio de la profesión docente”. Esta norma dispuso en su artículo 1º lo siguiente: “El presente decreto establece el régimen especial para regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión docente en los mismos niveles y modalidades que integran el Sistema Educativo Nacional, excepto el nivel superior que se regirá por normas especiales.” 3o. l (sic) mismo decreto en su artículo 8º preceptúa: “Se entiende por escalafón docente el sistema de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica y experiencia docente y méritos reconocidos. La inscripción en dicho Escalafón habilita al educador para ejercer los cargos de la Carrera Docente.” 4o. El Decreto 2277 organiza el escalafón en catorce grados en orden ascendente, del 1 al 14. De conformidad con el artículo 9º, mientras las personas con título de Licenciado en Ciencias de la Educación, por el solo hecho de tenerlo, ingresan al grado 7, quienes poseen título profesional universitario diferente al de Licenciado en Ciencias de la Educación, por ejemplo Licenciado en Sociología, Licenciado en Trabajo Social,

Abogado, Ingeniero, Economista, etc., ingresa al grado 6. Es decir, que el estatuto tiene en cuenta si el profesional ha sido o no formado para la docencia. 5o. Con anterioridad a la vigencia del Decreto Extraordinario 80 de 1980, que organizó el Sistema de Educación Post - secundaria, para referirse a profesionales de la educación era preciso hablar de “Licenciados en ciencias de la Educación”, pues había otros Licenciados no formados para la actividad docente, como los Licenciados en Psciología, en Trabajo Social, en Antropología, etc. Empero, en virtud del artículo 31 del Decreto 80 y del artículo 3º del Decreto 2725 del mismo año, que al reglamentario fijó la nomenclatura de los títulos que se pueden otorgar en educación superior, el título de “Licenciado” quedó reservado a quienes han recibido una formación universitaria para ejercer la actividad docente, de tal manera que al referirnos a licenciados que han obtenido su título con posterioridad a la vigencia del Decreto 80, estamos hablando necesariamente de un profesional de la docencia.

6. De conformidad con los artículos 174 del Decreto 80 y 2º del 2725 ya citados, la competencia para expedir los títulos corresponde a las instituciones de educación superior, quienes lo hacen “en nombre de la República de Colombia y por autorización del Ministerio de Educación Nacional”.

Hechas las anteriores consideraciones, me permito consultar: si una institución de educación superior, en ejercicio de la autonomía que le confiere el artículo 18 del mencionado Decreto 80 y con la correspondiente autorización o aprobación de las autoridades competentes, opta por asignar la administración de un programa

conducente al título de Licenciado a una facultad diferente a la Ciencias de la Educación, los egresados de dicho programa por el solo hecho de no haber adelantado sus estudios profesionales para docente en la Facultad de Ciencias de la Educación, no pueden ser escalafonados en el mismo grado en que lo son los otros Licenciados de la misma Universidad?”.

SE CONSIDERA: Es presupuesto básico de la expedición del título de Licenciado en Ciencias de la Educación que la respectiva Facultad lo expida en ejercicio de una atribución legal inequívoca y obvia, derivada a su vez de la naturaleza de programas y prospectos académicos propios, como de los términos de su aprobación o autorización para ofrecerlos y adelantarlos.

La autonomía de una institución de educación superior se ejerce dentro de la órbita de su competencia y los límites de la autorización que reciba, de tal manera que su funcionamiento está condicionado para asignar la administración de un programa conducente al título de Licenciado solamente a una Facultad de Ciencias de la Educación, única idónea para otorgarlo. Es obvio que la autorización está reservada a la institución cuyo programa se avenga y coordine con los lineamientos generales del sistema educativo y no puede basarse en motivos que los desconozcan o contravengan, aducidos por parte de la autoridad encargada de aplicarlos. Una opción, pues, de institución de educación superior, adoptada al margen de sus atribuciones u órbita de competencia y fuera de los límites impuestos a su funcionamiento por la autorización original, no puede ser objeto de aprobación por autoridad alguna, porque implicaría igual extralimitación de competencia y desvío de los fines determinantes de su ejercicio.

Así lo infiere la Sala del conjunto estructural de principios, criterios y definiciones que, en función de los fines de la educación superior, integra el Decreto Extraordinario No. 80 de 1980, bajo la dirección del Gobierno Nacional, sin perjuicio de la autonomía de las instituciones de educación superior para desarrollar sus programas académicos, designar su personal, admitir a sus alumnos, disponer de sus recursos y darse su organización y gobierno (artículo 18, ibídem) La acción armónica de las instituciones educativas con las autoridades encargadas de la orientación y vigilancia del sistema de educación superior; la realización plena de las funciones que le competen y la garantía de que sus programas cumplan los requisitos mínimos académicos, científicos y administrativos en sus diferentes niveles y modalidades, se procuran mediante el reconocimiento institucional de la entidad que tenga aprobados al menos tres programas de formación universitaria en diferentes áreas del conocimiento y mediante el señalamiento de requisitos, referidos específicamente a la creación de la entidad, si es oficial, a su organización, régimen administrativo, personal docente y personal administrativo. El acto de creación debe contener, específicamente, los objetivos, funciones y modalidades educativas en que podrá desempeñarse (artículo 55, aparte c) Las instituciones no oficiales se someten a la permanente inspección y vigilancia del Estado y pueden ser sancionadas cuando incumplen las normas legales o sus propios estatutos (artículo 142 ibídem); su carácter de institución de educación superior es el factor determinante de competencia para el reconocimiento de su personería jurídica. Como mínimo del contenido de sus normas estatutarias, impone el artículo 145 del

Decreto 80, en su aparte d), la indicación de los objetivos, funciones, modalidades educativas y área de conocimiento en que puede desempeñarse la institución. En la institución no oficial de educación superior que no ajuste sus programas a las disposiciones del Decreto en cita no puede autorizarse el funcionamiento de nuevos programas, dar aprobación a los existentes, ni prorrogar autorizaciones anteriores. “Ninguna entidad podrá ofrecer ni iniciar programas en las modalidades de educación superior de que trata el artículo 25 del Decreto Extraordinario 80 de 1980, sin antes haber obtenido el reconocimiento de su personería jurídica y la licencia de funcionamiento para cada uno de ellos” (Art. 2º D. 2799 / 80). Es función del Consejo Académico revisar y adoptar los programas docentes al tenor de las normas legales (artículo 64, aparte b) y del Consejo Superior aprobar su creación, suspensión o supresión de acuerdo con dichas normas (artículo 59), aparte b). Es función del ICFES la de decidir sobre las solicitudes de licencias de funcionamiento o de aprobación de todos los programas de Educación Superior y suspenderlas o cancelarlas de acuerdo con las disposiciones legales (artículo 2º del D. 80 de 1980). Y a la Junta Directiva del ICFES está asignada la función de determinar, con la aprobación del Gobierno Nacional, los requisitos mínimos para la creación y funcionamiento de los programas de educación superior así como los contenidos mínimos de los mismos (artículo 6º ibíd.). Como disposiciones comunes a las instituciones oficiales y no oficiales de educación superior se destacan la del artículo 41 del siguiente tenor:

“Para ofrecer o adelantar programas en las diferentes modalidades educativas del que trata el artículo 25 de ese decreto y para otorgar los títulos respectivos se requiere expresa autorización previa por parte del ICFES”. Y la del artículo 174: “Los títulos que reglamentariamente pueden otorgar las instituciones de educación superior serán expedidos en nombre de la República de Colombia, Ministerio de Educación Nacional”. Los diplomas correspondientes serán suscritos por las autoridades académicas de la institución, pero su validez queda sujeta al examen y registro que se efectuará de conformidad con lo que disponga el reglamento ejecutivo”. Los títulos a cuya obtención conduce la modalidad de formación universitaria tienen la denominación que corresponda al nombre de la respectiva profesión o disciplina académica y habilitan para su ejercicio legal “Los programas en Ciencias de la Educación conducen al título de Licenciado”. (Artículo 31 ibídem). De conformidad con el artículo 3º de la Ley 24 de 1976 “la denominación de licenciado en el campo de la docencia de nivel medio y superior, en cualesquiera de las especialidades, queda reservada exclusivamente a los profesionales en Ciencias de la Educación a quienes se refiere esta Ley”. Y de conformidad con el artículo 12 del Decreto 2725 de 1980 “los títulos expedidos a la culminación de programas de formación universitaria de que trata el artículo 31 del Decreto Extraordinario 80 de 1980 y sus reglamentarios, son equivalentes para todos los efectos legales, a los títulos de Doctor y Licenciado expedidos de acuerdo con el régimen legal preexistente al Decreto Extraordinario No. 80 de 1980”.

El ingreso al escalafón de todo educador titulado al grado que señale el artículo 10 del Decreto 2277 de 1979 se realiza en concordancia con la nomenclatura establecida en el Decreto 80 de 1980 para títulos de nivel superior. Vinculada la inscripción en el respectivo grado de escalafón docente a la reunión de requisitos académicos determinados por la posesión de un título profesional, necesariamente a pluralidad de grados corresponde diversidad de títulos; así el de Licenciado en Ciencias de la Educación da acceso, en primer término a escalafonamiento del grado 7 en adelante y con exclusividad en el grado 13, mientras que otra clase de título sólo lo da, en primer término el grado 6 y en segundo término, del grado siete al grado doce. No hay, no puede haber, entonces, riesgo de acceso equívoco del educador profesional a un escalafón así estructurado por el Decreto en cita, si el título acreditado corresponde a alguna de las clases que de conformidad con lo establecido en el Decreto 80 de 1980 se puede otorgar en educación superior, en la modalidad de formación universitaria. Otorgado un título con la denominación establecida por tal Decreto, implica que a obtenerlo condujo el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el correspondiente régimen legal, aspectos del cual se han extractado en lo conducente. Porque el título es el logro académico que alcance una persona a la culminación de un programa de formación aprobado por el Estado, que lo acredita para el ingreso a otros programas de educación superior o para el ejercicio de una

profesión, según la Ley. En cuanto a “Licenciado en los programas de Ciencias de la Educación, en la modalidad de Formación Universitaria”, es título cuya denominación corresponde específicamente a la profesión, o disciplina académica y a los programas de formación universitaria requeridos para otorgarlo, en nombre de la República de Colombia y por autorización del Ministerio de Educación Nacional, a quienes hayan cumplido con las exigencias establecidas en los reglamentos internos de la institución y las demás normas legales. Sería, entonces, la validez del programa que condujo al título la cuestión implícita en la presente consulta y frente al régimen de licencia de funcionamiento y aprobación de programas de educación superior establecido por el Decreto 2745 de 1980, pues el reconocimiento o aprobación del programa por parte del ICFES implica autorización para otorgar el título. No obstante dichos reconocimiento y autorización, está cuestionándose la procedencia de escalafonar en el grado siete al egresado de determinado programa, cuyos objetivos, justificación, contenido, descripción, recursos y demás aspectos requeridos por el artículo 4º del Decreto visto, pudo evaluar el ICFES dentro del año anterior a su pronunciamiento. Y se cuestiona el título propuesto como culminación del programa, en cuanto fue otorgado por una facultad diferente a la de Ciencias de la Educación, cuyo rector o representante legal debió pedir la aprobación del programa, conforme al artículo 6º del citado Decreto 2745 de 1980. Tal cuestionamiento no tiene, en concepto la Sala, solución diferente de la que dé una acción que impugne el correspondiente acto administrativo para todos los

efectos, con base en los motivos que puedan invocarse al tenor del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en armonía con el 149 ibídem. Pero mientras se inicia y adelanta la referida acción no puede la propia administración discriminar la denominación de un título de “Licenciado en Ciencias de la Educación” por razón de la Facultad que lo otorgó, a quien ahora invoque con base en dicho título, su derecho a escalafón en el grado que le corresponde, conforme al Decreto 2277 de 1979 y en concordancia con la nomenclatura establecida por el Decreto 80 de 1980 y sus reglamentos. La presunción de validez cobija la denominación del título, como el acto administrativo de su otorgamiento y sólo puede desvirtuarla la jurisdicción establecida al efecto, cuando se acude a ella en demanda de nulidad. Para todos los efectos, mientras no sea declarado nulo, el título de Licenciado en Ciencias de la Educación a que se refiere la consulta conserva su validez y habilita para ingreso al escalafón docente en el grado respectivo. Es la conclusión de la Sala, fundada en los elementos de juicio disponibles. Transcríbase en copia auténtica a la Ministra de Educación Nacional. GONZALO SUAREZ CASTAÑEDA Presidente de la Sala

JAIME BETANCUR CUARTAS

HUMBERTO MORA OSEJO Ausente con excusa

JAIME PAREDES TAMAYO

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria