CE-SC-RAD1991-N377

CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá / EMPRESA DE TRANSPORTE MASIVO DEL VALLE DE ABURRA - Contribución de valorización para su construcción

1. La expresión “recaudará la contribución de valorización” a que se refiere el parágrafo 1º del artículo 8º de la Ley 86 de 1989, significa que faculta al “Instituto Metropolitano de Valorización” y a la “Oficina de Valorización Departamental de Antioquia” para liquidar, distribuir y recaudar las sumas correspondientes a la contribución de valorización por los beneficios que genere la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, en los municipios de Medellín, Itagüí, Bello, Sabaneta, La Estrella, Copacabana y Envigado, de acuerdo con la distribución de competencias que ella dispone. 2. La Ley 86 de 1989 es el acto jurídico por medio del cual se establece la contribución de valorización para la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, se señala su cuantía y se exime de su pago a determinados estratos socioeconómicos. Por tanto, dicha contribución es fuente de financiación parcial de la obra del Tren Metropolitano del Valle de Aburrá en los municipios de Medellín, Itagüí, Bello, Sabaneta, La Estrella, Copacabana y Envigado. 3. De conformidad con lo dispuesto por la Ley 86 de 1989, la competencia para distribuir y recaudar las sumas provenientes de la contribución por valorización fue atribuida al Instituto

Metropolitano de Valorización -INVALy a la Oficina de Valorización Departamental de Antioquia en los municipios señalados por la misma ley. 4. La Ley 86 de 1989 determinó que el valor de la contribución de valorización que genere la construcción del sistema de transporte masivo del Valle de Aburrá, debe ser pignorado a favor de la Nación como condición para que esta entidad garantice el servicio y pago de la deuda. Dicha suma no puede ser inferior al equivalente en pesos de 164 millones de dólares constantes de 1992, conforme lo establece el artículo 8º de la mencionada ley. La pignoración de la contribución de valorización puede efectuarse, inclusive antes de que se haya distribuido entre los propietarios de los inmuebles beneficiados con la obra, porque se tiene la certeza que la cantidad mínima que se recaudará corresponde a la expresada suma de 164 millones de dólares.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con Oficio 7409 de 13 de marzo

1991.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME PAREDES TAMAYO Bogotá, D. E., primero (1) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991).

Referencia: Consulta del Ministerio de Obras Públicas y Transporte sobre:

“Valorización Tren Metropolitano. Valle de Aburrá”.

Radicación número: 377

Actor: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE En Oficio No. 32296 el Señor Ministro de Obras Públicas y Transporte envió a la Sala la siguiente consulta: “Me permito elevar la presente consulta al H. Consejo de Estado, la cual tiene por

objeto establecer la competencia para decretar, distribuir y recaudar la contribución de valorización por la ejecución del Proyecto del Tren Metropolitano del Valle de Aburrá, establecida en la Ley 86 de 1989, y dilucidar otros aspectos de vital importancia en su aplicación, para lo cual me permito dividir la consulta en dos aspectos y hacer las siguientes consideraciones: - I1. La construcción del sistema de Transporte Masivo de Pasajeros para el Valle de Aburrá al cual se refiere la citada ley, es adelantada por la Sociedad sobre entidades públicas denominada “Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. - ETMVA - , constituida por Escritura Pública No. 1020 de mayo 31 de 1979, de la Notaría Novena de Medellín, siendo sus socios el Municipio de Medellín y el Departamento de Antioquia. Entidad Pública que, de conformidad con sus estatutos es del orden municipal y su objeto social lo constituye “la planeación, construcción, operación y administración del sistema de transporte rápido masivo para el Valle de Aburrá”.

2. La Ley 86 de 1989, “por la cual se dictan normas sobre sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se prevén recursos para su financiamiento”, en su artículo OCTAVO dispone: “La contribución por valorización que se cobre en las jurisdicciones municipales de Medellín, Itaguí, Bello, Envigado, Sabaneta, La Estrella y Copacabana para atender las erogaciones causadas por la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, y prioritariamente el servicio de la deuda, no podrá

ser inferior al equivalente en pesos de 164 millones de dólares constantes de 1992, estimativo que excluye los estratos socio - económicos No. 1, 2 y 3. PARAGRAFO PRIMERO. - El Instituto Metropolitano de valorización, INVAL, recaudará la contribución por la valorización en los Municipios de Medellín, Itaguí, Bello, Sabaneta, La Estrella y Copacabana. Por su parte, la oficina de valorización Departamental de Antioquia hará lo propio en el Municipio de Envigado”.

3. El Decreto Legislativo 1604 de 1966, considerado como el Estatuto Básico de Valorización, en los incisos primero y segundo de su artículo 2º, respectivamente dispone: “El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten

(sic) las obras y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente”. “Cuando las obras fueren ejecutadas por entidades diferentes de la Nación, los Departamentos o los Municipios, el tributo se establecerá, distribuirá y recaudará por la Nación a través de la Dirección Nacional de Valorización, de acuerdo con las mencionadas entidades, salvo las atribuciones y facultades legales anteriores de las mismas entidades en relación con este impuesto”. De acuerdo con esta norma, es indiscutible la facultad que les asiste a todas las entidades públicas de cualquier orden, para percibir la contribución de valorización por las obras de interés público que ejecutan, para invertirla en la misma obra, o en

otras que proyecten ejecutar. Pero, en lo que se refiere a la competencia para establecer, distribuir y recaudar la contribución, se limita en manera expresa a la Nación y a las entidades territoriales, aclarando que, cuando la obra la ejecuta una entidad pública diferente de éstas, salvo disposición legal en contrario, la competencia la tiene la Nación a través de la Dirección Nacional de Valorización del Ministerio de Obras Públicas y Transporte.

4. Como puede observarse, el artículo 8º Parágrafo Primero de la Ley 86 de 1989, asignó al Instituto Metropolitano de Valorización y a la oficina de Valorización Departamental de Antioquia, la competencia para recaudar la contribución de Valorización en los diferentes municipios que integran el área de influencia y, ésta, en razón del carácter regional de la obra en ejecución, comprende el Area Metropolitana del Municipio de Medellín y el Municipio de Envigado.

Ahora bien, atendiendo a lo dispuesto en el Artículo 2º del Decreto 1604 de 1966, en el proceso de cobro de la contribución de valorización es necesario distinguir diferentes etapas o momentos jurídicos que se cumplen mediante actos expedidos por el organismo competente y que consiste en: a) El establecimiento de la contribución de valorización, que ordena su liquidación y cobro. b) La etapa de distribución, mediante la cual se determina el presupuesto o costo de la obra, el monto distribuible, el método de la distribución, la fijación de los plazos y forma de pago con el fin de determinar la contribución que deba pagar cada propietario del inmueble beneficiado.

c) Finalmente la etapa correspondiente al cobro o recaudo de la contribución, configurándose la obligación del propietario de cancelarla. Pudiendo exigirse mediante jurisdicción coactiva en el caso de mora del propietario. De la confrontación de las dos normas, parece desprenderse en principio que, la competencia se circunscribió a la tercera etapa del proceso de la contribución, esto es el recaudo y, que fue asignada al Departamento de Valorización de Antioquia y al Instituto Metropolitano de Valorización - INVAL - , este último, Establecimiento Público de orden Municipal creado por Acuerdo No. 39 de 1981, del Concejo de Medellín, sin que se dispusiera nada en relación con el establecimiento y la distribución de la valorización. Por lo tanto, de lo expuesto, me permito formular los siguientes interrogantes: La expresión “Recaudará` la contribución de valorización” debe entenderse en su acepción gramatical, esto es la acción de cobrar o, por el contrario, debe entenderse que este término comprende todas las etapas que constituyen el proceso de la asignación de la contribución de valorización?, o Deba entenderse que, la Ley 86 de 1989 es el acto por el cual se establece y decreta la contribución de valorización por la ejecución de la obra? Si ello es así, cuál sería la entidad competente para distribuir la valorización. Lo sería la Nación, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1604 de 1966, Artículo segundo o el Instituto Metropolitano de Valorización - INVAL - y la Oficina de Valorización Departamental de Antioquia, entendiendo que el recaudo incluiría la etapa de

distribución? - II1. De acuerdo con el artículo 7º de la Ley 86 de 1989, para el otorgamiento de la garantía de la Nación se deben pignorar una serie de rentas entre las que se tiene la contribución de valorización (Art. 9º, literal a) de la citada Ley).

2. Existe la voluntad de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. de pignorar dicha contribución.

Se pregunta: Para efectuar dicha pignoración, basta la existencia de la Ley 86 de 1989 y la decisión de la Empresa de Transporte Masivo consignada en la Resolución No. J.D. 025 de abril 26 de 1990 o, se requiere que esté por lo menos asignada la distribución?”.

LA SALA CONSIDERA: 1o. La Ley 86 de 1989, por la cual se dictan normas sobre sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros, dispone que la construcción del sistema de transporte masivo del Valle de Aburrá deberá ser financiada con la contribución de valorización generada por dicha obra, que no podrá ser inferior a 164 millones de dólares, y con rentas departamentales y municipales en cuantía suficiente, para cubrir la diferencia entre el costo inicial del proyecto y lo recaudado por concepto de la sobretasa a la gasolina y los recursos por la contribución de valorización, cantidades que deben ser pignoradas para dicha finalidad, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9º de la citada ley.

Según la Ley 86 de 1989, las entidades competentes para recaudar los dineros

provenientes de la contribución de valorización a que se ha hecho mención, son el Instituto Metropolitano de Valorización - INVAL - , con jurisdicción en los municipios de Medellín, Itagüí, Bello, Sabaneta, La estrella y Copacabana, y la Oficina de Valorización Departamental de Antioquia para el municipio de Envigado (art. 8º, parágrafo 1º). 2o. La entidad que está ejecutando las obras para la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros para el Valle de Aburrá es la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada, entidad descentralizada indirecta, del orden municipal, según aparece en el documento de su constitución, integrada por el Departamento de Antioquia y el municipio de Medellín. Sobre este aspecto, cabe hacer una observación de importancia para claridad del tema que es materia de la consulta: Debe tomarse en consideración que, aunque la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá es ejecutada por una empresa del orden municipal, como se indicó, la obra en general redunda en beneficio del área denominada “Valle de Aburrá”, la cual está conformada por varios municipios, es decir, que la magnitud de la obra desborda el simple interés municipal para convertirse en un proyecto de dimensiones mucho más amplias, en el cual intervienen varios municipios que hacen parte del Area Metropolitana de Medellín, y el municipio de Envigado. Por estos motivos, la obra mencionada no es del orden municipal sino que obedece al interés de cada uno de los municipios que hacen parte del Area Metropolitana, para que en conjunto desarrollen actividades de

beneficio común, en las que, además, interviene un municipio no perteneciente a dicha área. 3o. De manera que con la construcción de la obra mencionada se crea una situación sui generis, no prevista en el Decreto Legislativo 1604 de 1966, que por regla general regula el procedimiento técnico para hacer efectiva la contribución de valorización. Dicho Decreto no prevé el caso que es objeto de la consulta, puesto que se concreta a reglamentar lo concerniente a la contribución de valorización por la construcción de obras ejecutadas por la Nación, los Departamentos o los Municipios, respecto de las cuales a cada una de estas entidades corresponde su establecimiento o decretación, la distribución y el recaudo. Pero como el asunto materia de estudio trata, como se indicó, de una obra para beneficio de un área conformada por varios municipios, el Decreto 1604 de 1966, no es susceptible de aplicación. Por este motivo y con miras a solucionar el problema, la Ley 86 de 1989, especialmente facultó al Instituto Metropolitano de Valorización - INVAL - y a la Oficina de Valorización Departamental de Antioquia para recaudar la contribución de valorización. Esta última deberá cobrar lo correspondiente al municipio de Envigado y aquél Instituto a los demás municipios, todo con exclusión de los estratos socio - económicos números 1, 2 y 3 (sector residencial). La mencionada atribución debe entenderse en un sentido amplio, es decir, que la ley, al facultar a las citadas entidades para que recaudaran el valor de la contribución de valorización, les permitió utilizar todos los mecanismos necesarios para lograr su pago. De no entenderse así la norma, sería imposible cobrar y hacer

efectiva la contribución de valorización. La Sala considera, por consiguiente, que la Ley 86 de 1989 es una norma de carácter especial que regula, entre otros aspectos, lo concerniente al establecimiento, distribución y recaudo de la valorización generada por la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros en el Valle de Aburrá y, por lo mismo, prevalece sobre las disposiciones de carácter general contenidas en el Decreto 1604 de 1966 y en otras normas sobre la materia. 4o. De otra parte, y en lo concerniente al tema de la pignoración, la Ley 86 de 1989 ordena que para la Nación garantizar el servicio de la deuda, destinada a la financiación de la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, es indispensable pignorar, entre otras rentas, la proveniente de la contribución de valorización que se cobre por el beneficio de dicha obra (art. 9º). De aquella disposición se infiere que la pignoración de rentas departamentales y municipales deberá efectuarse por los beneficiarios de la obra, con el objeto de que la Nación sirva de garante ante el organismo prestamista. Y la pignoración de la renta por valorización, convenirse entre la Nación y la entidad ejecutora de la obra; si fuere necesario, podría efectuarse antes de que las sumas por contribución de valorización hayan sido recaudadas y aún antes de que hayan sido distribuidas, porque su valor fue señalado en una cantidad no inferior a 164 millones de dólares, directamente por la Ley 86 de 1989.

LA SALA RESPONDE: Con fundamento en las anteriores consideraciones, se procede a responder los

interrogantes planteados por el señor Ministro de Obras Públicas y Transporte:

1. La expresión “recaudará la contribución de valorización” a que se refiere el parágrafo 1º del artículo 8º de la Ley 86 de 1989, significa que faculta al “Instituto Metropolitano de Valorización” y a la “Oficina de Valorización Departamental de Antioquia” para liquidar, distribuir y recaudar las sumas correspondientes a la contribución de valorización por los beneficios que genere la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, en los municipios de Medellín, Itagüí, Bello, Sabaneta, La Estrella, Copacabana y Envigado, de acuerdo con la distribución de competencias que ella dispone.

2. La Ley 86 de 1989 es el acto jurídico por medio del cual se establece la contribución de valorización para la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, se señala su cuantía y se exime de su pago a determinados estratos socioeconómicos. Por tanto, dicha contribución es fuente de financiación parcial de la obra del Tren Metropolitano del Valle de Aburrá en los

municipios de Medellín, Itagüí, Bello, Sabaneta, La Estrella, Copacabana y Envigado.

3. De conformidad con lo dispuesto por la Ley 86 de 1989, la competencia para distribuir y recaudar las sumas provenientes de la contribución por valorización fue atribuida al Instituto Metropolitano de Valorización - INVAL - y a la Oficina de Valorización Departamental de Antioquia en los municipios señalados por la misma

ley.

4. La Ley 86 de 1989 determinó que el valor de la contribución de valorización que genere la construcción del sistema de transporte masivo del Valle de Aburrá, debe ser pignorado a favor de la Nación como condición para que esta entidad garantice el servicio y pago de la deuda. Dicha suma no puede ser inferior al equivalente en pesos de 164 millones de dólares constantes de 1992, conforme lo establece el artículo 8º de la mencionada ley.

La pignoración de la contribución de valorización puede efectuarse, inclusive antes de que se haya distribuido entre los propietarios de los inmuebles beneficiados con la obra, porque se tiene la certeza que la cantidad mínima que se recaudará corresponde a la expresada suma de 164 millones de dólares. Transcríbase, en sendas copias auténticas al señor Ministro de Obras Públicas y Transporte y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

JAIME BETANCUR CUARTAS

HUMBERTO MORA OSEJO

JAIME PAREDES TAMAYO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala