CE-SC-RAD1991-N385

SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Efectos / ASAMBLEA

CONSTITUCIONAL - Gastos de Campaña / ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE El Consejo de Estado se ha inclinado por considerar que las sentencias de inexequibilidad sólo producen efectos hacia el futuro, que no tienen efectos retroactivos y que por lo tanto las situaciones jurídicas que se hubiesen consolidado con aplicación de la norma declarada inexequible, antes de producirse la sentencia, conservan su validez. La suma por cada voto válido que el Gobierno Nacional pagó en favor de cada una de las listas de candidatos inscrita en forma legal, antes de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 3147 de 1990, por concepto de reposición parcial de los gastos de campaña, no está sujeta a devolución.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME PAREDES TAMAYO Bogotá, D. E. nueve (9) de mayo de mil novecientos noventa y uno (1991) Radicación número: 385

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: Consulta del señor Ministro de Gobierno relacionado con la aplicación de los Decretos Legislativos 3147 y 2760 de 1.960.

En oficio No. 690 el Ministro de Gobierno envió a la Sala la siguiente consulta: "De manera atenta someto a consideración de la H. Sala que usted preside la consulta relacionada con la aplicación del Decreto Legislativo No. 3147 del 31 de diciembre de 1.990, por el cual se dictan decretan (sic) medidas tendientes a la preservación del orden público y a su restablecimiento y se modifica el Decreto

Legislativo No.2760 de 1.990, concretamente en lo relacionado con el artículo 3o., el cual transcribo: "Articulo 3o. El Gobierno Nacional reconocerá, por concepto de reposición parcial de los gastos en que con motivo de la campaña incurrieron los aspirantes a integrar la Asamblea Nacional Constituye, una suma equivalente a cuatrocientos cincuenta pesos ($450) moneda corriente, por cada voto válido depositado en favor de cada una de las listas de candidatos inscritos en forma legal". Sometido el citado Decreto a la revisión constitucional, por parte de la Honorable Corte Suprema de Justicia, esta Corporación se pronunció mediante Sentencia que obra en el expediente 2277 (373 E), declarando inexequible, todo el contenido del Decreto 3147 ya citado. Con fundamento en las consideraciones anteriores se consulta: a. Ante la declaratoria de inexequibilidad del citado Decreto 3147, los aspirantes a integrar a la Asamblea Nacional Constitucional a los cuales el Gobierno Nacional les pagó por concepto de reposición parcial de los gastos de campaña, la suma equivalente a $450.oo por cada voto válido depositado en favor de cada una de las listas de candidatos inscrita en forma legal, deben hacer la devolución del dinero recibido por dicho concepto y en caso afirmativo a que‚ entidad pública? b. En el evento en que el Gobierno Nacional no haya cancelado ese valor en la cuantía que establece el artículo 3o. del Decreto 3147 de 1.990, estaría en la obligación de reconocer a los aspirantes ya mencionados, la suma de $300.oo a que se refería el Decreto 2760 de 1.990, artículo 3o., en atención a que al ser

declarado inexequible el Decreto 3147 a que hemos hecho referencia, revive la vigencia del artículo 3o. del Decreto 2760 ya citado?". Corresponde al suscrito Consejero elaborar la ponencia de mayoría respecto de la anterior consulta en vista de que el proyecto presentado por el señor Consejero Humberto Mora Osejo, no obtuvo la mayoría requerida.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: 1o. Por Decreto Legislativo No. 2760 del 14 de Noviembre de 1.990 el Gobierno Nacional adicionó el presupuesto de rentas correspondiente a la vigencia fiscal de 1.990, en cuantía de $1.000.000.000.oo y el presupuesto de gastos en cuantía familiar. 2o. La Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 4 de enero de 1.991, declaró constitucional el Decreto 2760 de 1.990. 3o. En el citado Decreto se dispuso reconocer concepto de reposición parcial de los gastos en que con motivo de la campaña hubieran incurrido los aspirantes a la Asamblea Constitucional, una suma de $300.oo por cada voto depositado en favor de cada una de las listas de los candidatos inscritos. 4o. Con posterioridad, mediante el Decreto Legislativo No.3147 del 31 de diciembre de 1.990, el Gobierno Nacional adicionó el Presupuesto de Renta de la vigencia de 1.990 en la cantidad de $580.000.000.oo y dispuso reconocer, por concepto de reposición parcial de los gastos que realizaron los aspirantes a integrar la Asamblea Constitucional una suma equivalente a $450.oo por cada voto válido emitido en favor de cada una de las listas de candidatos inscritos de

manera legal. 5o. La Corte Suprema de Justicia, mediante fallo de fecha 28 de febrero de 1.991 declaró inconstitucional el Decreto Legislativo 3147 de 1.990, porque no podía estimarse como conexo con las medidas adoptadas por el Gobierno para restablecer el orden público. 6o. Tal declaratoria de inexequibilidad plantea a la Sala, a petición del Gobierno, la consulta relacionada con los efectos, generados en fallo de inexequibilidad del Decreto 3147, respecto de aquellas personas a las cuales se les hizo reposición parcial de la suma de $450.oo por cada voto válido depositado, en cumplimiento de lo ordenado por el citado Decreto. 7o. Los efectos producidos por una sentencia, que declare la inexequibilidad de una norma ha sido frecuentemente debatido. El Consejo de Estado, se ha inclinado por considerar - si bien con algunos salvamentos de voto muy respetables - que las sentencias de inexequibilidad sólo producen efectos hacia futuro, que no tienen efectos retroactivos y que por lo tanto las situaciones jurídicas que se hubiesen consolidado con aplicación de la norma declarada inexequible, antes de producirse la sentencia, conservan su validez. Esta Sala en pronunciamiento de 26 de abril de 1,973, reiterado el 18 de septiembre de 1.980 y acogido nuevamente el 24 de mayo de 1.980, recogió en los siguientes términos los efectos de la sentencia de inexequibilidad: "Está definido que no tiene efecto retroactivo, sino hacia el futuro, y de consiguiente que se reconocen los hechos o situaciones jurídicas nacidas durante la vigencia de la

ley, antes del pronunciamiento de sentencia. El mundo de las relaciones exige garantía de estabilidad para las mismas, cuando fueron concretadas bajo la fórmula que se presumía válida. Esa certidumbre comunica seriedad y seguridad a los actos jurídicos y también genera armonía social, por que evita distorsión en el tratamiento de los derechos ya individualizados en razón de la ley jurídicamente existente". (Sala de Consulta y Servicio Civil Consejero Ponente Jaime Betancur Cuartas). De manera que en el caso consultado, las situaciones jurídicas que se generaron y consolidaron bajo la vigencia del Decreto 3147 de 1.990 antes de la ejecutoria de la sentencia que declaró la inexequibilidad de dicho Decreto, deben respetarse porque en su momento, el Decreto a cuyo titulo se consolidaron tenía plena eficacia. La única consecuencia jurídica del fallo de inexequibilidad recae sobre los efectos futuros de la norma acusada, no sobre los efectos que alcanzó a producir cuando pudo aplicarse. Debe en consecuencia, la Sala reiterar su criterio tradicional expresado en numerosas providencias, en las cuales ha abocado el estudio de los aspectos relacionados con 108 efectos de la declaración de inexequibilidad. Con apoyo en las consideraciones expuestas, la Sala responde a los temas consultados: Al punto 1o. - La suma (equivalente a $450.oo) por cada voto válido que el Gobierno Nacional pagó en favor de cada una de las listas de los candidatos inscrita en forma legal, antes de la declaratoria de inexequilidad del Decreto Legislativo 3147 de 1.990 por concepto de reposición parcial de los gastos de

campaña, no está sujeta a devolución porque como se expresó en la motivación de esta providencia, la sentencia de inexequibilidad no tiene efecto retroactivo sino hacia el futuro. Al punto 2o. En atención a que al ser declarado inexequible el Decreto Legislativo 3147 de 1.990, revivió la vigencia del Decreto 2760 de 1.990, el Gobierno Nacional esa en la obligación de reconocer a las listas de candidatos inscritos a la Asamblea Nacional Constitucional una suma equivalente a $300.oo moneda corriente por cada voto válido depositado en favor de cada una de las listas de candidatos inscrita en forma legal. En los términos anteriores se absuelve la consulta del señor Ministro de Gobierno. Transcríbase en sendas copias autenticas al señor Ministro de Gobierno y a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala JAIME BETANCUR CUARTAS HUMBERTO MORA OSEJO Con salvamento de voto

JAIME PAREDES TAMAYO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Efectos / SENTENCIA DE NULIDAD - Efectos La sentencia que declara la inconstitucionalidad de una ley o un decreto con una fuerza legislativa es declarativa - no constitutiva - porque simplemente verifica si cualquiera de esos actos, al quedar perfeccionado, infringió o no la Constitución. Esto significa que la sentencia se refiere al momento mismo en que la ley o el decreto con fuerza legislativa entró en contacto con las disposiciones de la Constitución. Es lo que la doctrina y la costumbre internacional denominan efecto

retrospectivo o ex tunc: Este es el sentido que también tiene la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo.

SALVAMENTO DE VOTO Consejo: HUMBERTO MORA OSEJO No comparto el concepto mayoritario por los siguientes motivos: 1o) La sentencia que declara la inconstitucionalidad de una ley o un decreto con una fuerza legislativa es declarativa - no constitutiva - porque simplemente verifica si cualquiera de esos actos, al quedar perfeccionado, infringió o no la Constitución. Esto significa que la sentencia se refiere al momento mismo en que la ley o el decreto con fuerza legislativa entró en contacto - si así pudiere denominarse - con las disposiciones de la Constitución. Es lo que la doctrina y la costumbre internacional denominan efecto retrospectivo o ex tunc: si una ley declarada inconstitucional se expidió, por ejemplo, en 1920, desde 1920 es inconstitucional. Como la sentencia, por su efecto declarativo - no constitutivohace constar lo que sucedió, también significa que decide que esa ley es inconstitucional desde 1920. 2o) Este es el sentido que también tiene la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo: el juez administrativo decide, con efecto retrospectivo o ex tunc, que ese acto infringió, en todo o en parte, una o más normas de superior jerarquía, anteriores a ‚l, desde cuando quedó perfeccionado. Esta es la razón para que, en una controversia que tenga por objeto que se declare la nulidad de un acto administrativo particular y se disponga el restablecimiento del derecho del

actor, si se accede a lo primero se puede disponer lo segundo que es consecuencial: por ejemplo, si se declara la nulidad de un acto que destituyó a un empleado, se puede acceder a restablecerlo en su derecho que podría consistir en la orden de reintegrarlo al cargo que ejercía, o a otro de igual o superior categoría, pagarle los sueldos que dejó de percibir desde el día en que fue reemplazado y que todo el tiempo transcurrido fuera del cargo se tenga como servido para todos los efectos legales: todo se funda en el efecto retrospectivo o ex tunc de la declaratoria de nulidad del acto. 3o) Este principio rige inmemorialmente en el derecho privado: la declaratoria de nulidad de un contrato o de una convención, salvo excepción legal, tiene efecto retrospectivo o ex tunc; no importa la índole de la causal de nulidad, absoluta o relativa, el efecto es ex tunc y la situación de las partes se retrotrae al día en que se perfeccionó el acto jurídico que se declara nulo: es la obvia e ineludible consecuencia de la sentencia declarativa. 4o) Este principio es universal, en el derecho público y en el derecho privado, y sólo admite las expresas excepciones de la Constitución o de la ley: en el caso del derecho colombiano, ninguna disposición, constitucional o legal, prescribe que las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de un decreto con fuerza legislativa o la nulidad de un acto administrativo sólo produzcan efectos futuros: todas tienen, sin ninguna excepción, efecto retrospectivo o ex tunc, con todas sus consecuencias jurídicas. Por el contrario, la Constitución

asimila, hasta considerarlos idénticos, los adjetivos "inconstitucional" e "inexequible" y además prescribe, por principio general, que los actos administrativos pueden ser declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo con todas sus consecuencias: de manera que tanto las sentencias que profiere la Corte Suprema de Justicia, en el juzgamiento de constitucionalidad de las leyes y decretos con fuerza legislativa, como la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a propósito de los actos administrativos, tienen efecto retrospectivo o ex tunc. 5o) El criterio contrario, que atribuye a la sentencia de inconstitucionalidad efectos futuros, desconoce su carácter declarativo y lo convierte en constitutivo: como la declaratoria de inconstitucionalidad sólo rige para el futuro, el lapso de vigencia de la ley o del decreto con fuerza legislativa - que puede ser muy prolongadocontradictoriamente se convalida: de este modo, según el ejemplo propuesto, una sentencia que en 1991 declare inconstitucional una ley de 1920, inexplicable y jurídicamente tendría el efecto de convalidarla durante el tiempo que rigió, es decir, paradójicamente, por haber sido declarada inconstitucional, se estima constitucional mientras rigió: de este modo, la sentencia explícitamente constituirá una nueva situación jurídica, la de inconstitucionalidad de la ley o del decreto con fuerza legislativa, e implícitamente declararía su constitucionalidad durante todo el tiempo anterior. 6o) Además, si se afirma, como en el concepto de que disiento que la sentencia

que declara la inconstitucionalidad de una ley o de un decreto con fuerza legislativa tiene efecto futuro, es contradictorio aseverar al mismo tiempo que, en consecuencia, recobran vigencia las disposiciones que sean reformadas, sustituídas o derogadas por las que se declaren inconstitucionales. Este aserto lógicamente sólo sería fundado si se admite, como es evidente y obvio, que la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una ley o de un decreto con fuerza legislativa o la nulidad de un acto administrativo tiene efecto retrospectivo o ex tunc. 7o) Respecto de los actos expedidos con base en la ley o en el decreto con fuerza legislativa declarado inconstitucional, pueden ser controvertidos ante los organismos jurisdiccionales competentes y declarados nulos porque desaparecieron, con efectos retrospectivos o ex tunc, las disposiciones que les servían de fundamento: nula la causa nulos los efectos. Es un principio inmemorial de permanente actualidad. 8o) La mayoría invoca, para prohijar el criterio que afirma el efecto futuro de las sentencias que declaren inconstitucionales las leyes o decretos legislativos, los conceptos de 26 de abril de 1973 y 18 de septiembre de 1980; pero no alude ni menos pretende refutar los numerosos argumentos que, para sustentar el efecto retrospectivo o ex tunc de las misma sentencias, expuso, como salvamento de voto, el suscrito Consejero al concepto de 18 de septiembre de 1980, los mismos que reitera en esta nueva oportunidad.

9o) En el caso específico - la consulta del señor Ministro de Gobierno - , la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 28 de febrero de 1991, declaró inconstitucional el Decreto Legislativo No. 3147 de 1990 que adicionó el presupuesto de rentas de la vigencia fiscal de 1990 en $580'000.000.oo y aumentó a $450.oo el valor de la reposición parcial de los gastos realizados por los candidatos a integrar la Asamblea Constituyente, por cada voto válido. Por consiguiente, en virtud del efecto retrospectivo o ex tunc de la mencionada sentencia, recobró vigencia el Decreto Legislativo 2760 de 1990, que determinó el valor de la indicada reposición en $300.oo por cada voto válido. De esto se deducen dos consecuencias: 1a.) Si el Gobierno aun no ha cancelado los valores correspondientes a la reposición de los gastos efectuados por los candidatos a la Asamblea Constituyente, sólo puede pagar por cada voto válido la suma de $300.oo 2a.) Si el Gobierno pagó, por el mismo concepto, $450.oo como valor de reposición por cada voto válido, durante la vigencia del Decreto Legislativo 3147 de 1990, declarado éste inconstitucional, es posible pedir que se declare la nulidad de los actos que ordenaron el pago del mayor valor, equivalente a $150.oo, por cada voto válido, porque carecen de causa: la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Legislativo No.3147 de 1990, que dispuso este incremento, implica que esos actos y los consiguientes pagos sean contrarios al derecho público de la Nación.

En conclusión, estimo que, con fundamento en los motivos que ha expuesto, la Sala debió contestar, en la forma indicada, las preguntas del señor Ministro de Gobierno. Fecha ut supra.

HUMBERTO MORA OSEJO