CE-SC-RAD1991-N392

CONTRATO DE VENTA - Inmuebles sobre los cuales la Nación sólo ejerza posesión por carecer del respectivo título de propiedad / POSESION - Bien inmueble / POSESION - Venta de cosa ajena / VENTA DE COSA AJENA En la actualidad y para las entidades de derecho público la legislación no consagra la celebración de contratos de venta de cosa ajena, como sería el caso de un bien poseído por determinado tiempo sin título traslaticio de dominio. Con todo, norma constitucional sirve también de fundamento para que el Congreso, por medio de ley, autorice al Gobierno para celebrar contratos de venta de inmuebles sobre los cuales la Nación sólo ejerza posesión por carecer del respectivo título de propiedad. El Gobierno está constituido, en cada negocio particular, por el Presidente de la República y el Ministerio del Departamento Administrativo correspondiente, cuando el Gobierno a nombre de la Nación pretenda enajenar un bien que ésta solamente posea, o hacer la cesión de la expectativa de pertenencia, sólo con autorización expresa de la ley el contrato podrá ser suscrito por el Presidente de la República y el respectivo Ministro. En el supuesto de que el contrato fuese celebrado por el Gobierno sin autorización previa, pero por razones de " evidente necesidad nacional “, la Constitución prevé la obligación de someterlo para efectos de su validez jurídica a la posterior aprobación del Congreso (artículo 150, numeral 14, Constitución de 1991). Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Sala responde que el Gobierno directamente o por medio de sus delegatarios no puede vender a nombre de la Nación los derechos emanados de la posesión que ostenta sobre bienes inmuebles, ya sean urbanos o rurales, porque carece de autorización expresa y

especial de la ley.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 21914 de 24 de julio de 1991.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON Bogotá, dieciséis (16) de julio de mil novecientos noventa y uno (1991) Radicación número: 392

Actor: MINISTERIO DE OBRAS Y TRANSPORTE Referencia: Consulta de si el Gobierno Nacional tiene facultad para vender los derechos emanados de la posesión sobre bienes inmuebles.

El señor Ministro de Obras Públicas y Transporte, doctor Juan Felipe Gaviria Gutiérrez, formula a la Sala la siguiente consulta: ¿El Gobierno Nacional directamente o por medio de sus delegatarios puede vender a nombre de la Nación los derechos emanados de la posesión que ostenta sobre bienes inmuebles que figuren o no con propietarios inscritos en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondientes, ya sean urbanos o rurales? Previamente el señor Ministro hizo las siguientes consideraciones

1. Es verdad que en los términos del artículo 1866 del C.C. se pueden vender todas las cosas corporales o incorporases cuya enajenación no esté prohibida por la ley, pero en tratándose de la Administración Nacional consideramos que existen limitantes frente a los artículos 20 y 63 de la Constitución Política, que no le permitirían actualmente al Gobierno Nacional enajenar o vender posesión de la Nación, sobre bienes inmuebles. Se trata de esas situaciones de hecho que pueden generar un derecho en favor de la Nación en razón de actuar como

señora y dueña sobre inmuebles que han llegado a la Administración por causas diversas y los posee por períodos casi siempre superiores a veinte años.

2. Conforme al artículo 76-11 de la Constitución Política corresponde al Congreso conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional.

3. La Nación -Ministerio de Obras Públicas y Transporte tiene posesión material de numerosos inmuebles en todo el territorio nacional por períodos generalmente superiores a 20 años y además ha ejecutado construcciones costosas en los mismos, sin contar naturalmente con títulos que acrediten la compra a su favor.

4. La ley 47 de 1971 creadora del Fondo de Inmuebles Nacionales en su artículo 4° autorizó al Gobierno para enajenar, conforme a los reglamentos correspondientes, los inmuebles de propiedad nacional que no sean necesarios para el servicio público que tengan una superficie hasta de 20 hectáreas para predios rurales y 5.000 metros cuadrados para predios urbanos y para incorporar su producto al Fondo de Inmuebles Nacionales.

5. El decreto 565 de 1973 reglamentó el artículo 4° de la ley 47 de 1971 sobre la enajenación de inmuebles de propiedad de la Nación.

6. La ley 124 de 1985 en su artículo, 1° autorizó al Gobierno Nacional para enajenar los inmuebles de propiedad de la Nación que no sean necesarios o adecuados para el servicio público. Y,

7. Tal como aparece en las anteriores consideraciones el Gobierno Nacional está

autorizados para vender los bienes inmuebles de propiedad de la Nación, pero no los derechos emanados de la posesión que se tiene sobre los mismos.

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE

1. Régimen de derecho privado. En el derecho privado y para las relaciones entre particulares, la compraventa, que es un contrato en que una de las partes se obliga a dar una cosa y otra a pagarla en dinero, se regula por las disposiciones pertinentes del Código Civil (Libro 4° , Título XXIII).

Al hecho de tener una cosa con ánimo de señor y dueño, aquel Código denomina posesión. Y aunque el poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo, cuando se escinden las calidades de propietario y de poseedor, este último puede adquirir el bien respectivo al haberlo poseído durante cierto lapso de tiempo, por el modo de la prescripción y conforme al procedimiento legal. El interesado podrá entonces alegar sus derechos ante el juez civil competente para obtener la declaración de pertenencia, caso en el cual la sentencia que declare a prescripción hará las veces de escritura pública en relación con los bienes inmuebles o los derechos reales constituídos sobre ellos, debiendo procederse a su competente inscripción para que produzca plenos efectos frente a terceros. Por lo demás, el Código Civil prevé que la venta de cosa ajena es válida (Artículo 1871) . Pero sin perjuicio de los derechos del dueño, por cuanto éste conserva la propiedad sobre cosa vendida. De ahí que la tradición de la misma, al no ser hecha por el tradente o por su representante -tal como lo exige el artículo 742 Ibídem - carezca de validez.

2. Régimen de derecho público. El ordenamiento jurídico al cual debe sujetarse el Gobierno Nacional en materia de enajenación de bienes nacionales, es el establecido en las leyes 47 de 1971 y 124 de 1985.

La ley 124 de 1985 - que modificó el artículo 4° de la ley 47 de 1971 - sólo autoriza al Gobierno para enajenar los de propiedad de la Nación que no sean necesarios o adecuados para el servicio público. Esta ley de autorizaciones fue dictada por el congreso en desarrollo del artícuIo 76, numeral 11, de laConstitución entonces vigente, que disponía: Artículo 76Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas las siguientes atribuciones:

11. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional.

(La anterior disposición conserva su vigencia en la nueva Constitución promulgada el 7 de julio de 1991, según el siguiente texto: Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

9. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendirá periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones).

De manera que en la actualidad y para las entidades de derecho público la legislación no consagra la celebración de contratos de venta de cosa ajena, como sería el caso de un bien poseído por determinado tiempo sin título traslaticio de dominio. Con todo, la referida norma constitucional sirve también de fundamento

para que el Congreso, por medio de ley, autorice al Gobierno para celebrar contratos de venta de inmuebles sobre los cuales la Nación sólo ejerza posesión por carecer del respectivo título de propiedad. Por lo demás, que el Gobierno está constituído, en cada negocio particular, por el Presidente de la República y el Ministerio del Departamento Administrativo correspondiente, cuando el Gobierno a nombre de la Nación pretenda enajenar un bien que ésta solamente posea, o hacer la cesión de la expectativa de pertenencia, sólo con autorización expresa de la ley el contrato podrá ser suscrito por el Presidente de la República y el respectivo Ministro. En el supuesto de que el contrato fuese celebrado por el Gobierno sin autorización previa, pero por razones de " evidente necesidad nacional " , la Constitución prevé la obligación de someterlo para efectos de su validez jurídica a la posterior aprobación del Congreso (artículo 150, numeral 14, de la Constitución de 1991). Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Sala responde que el Gobierno directamente o por medio de sus delegatarios no puede vender a nombre de la Nación los derechos emanados de la posesión que ostenta sobre bienes inmuebles, ya sean urbanos o rurales, porque carece de autorización expresa y especial de la ley. Transcríbase en sendas copias auténticas, al señor ministro de Obras Públicas y Transporte y a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

JAIME BETANCUR CUARTAS

HUMBERTO MORA OSEJO

(Ausente con excusa)

JAIME PAREDES TAMAYO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala