CE-SC-RAD1991-N400

FONDO DE SEGURIDAD SOCIAL DEL ARTISTA COLOMBIANO - Liquidación Producida la declaración de inconstitucionalidad de la respectiva ley de facultades extraordinarias y del decreto que creó el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, sólo resta disponer sobre el destino de los bienes que formaban su patrimonio. La ley será entonces la encargada de disponer la liquidación de la entidad y la distribución de bienes, por iniciativa del Gobierno. Para tal efecto, la Sala considera que éste debe presentar al Congreso de la República un proyecto de ley que establezca el procedimiento de liquidación del Fondo, determinando las calidades y modo de designación del liquidador o liquidadores, el término para adelantar la respectiva actuación y la destinación específica de los bienes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON Santa fe de Bogotá, primero (1) de octubre de mil novecientos noventa y uno (1991) Radicación número: 400

Actor: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia: Consulta sobre la liquidación del Fondo de Seguridad Social del

Artista Colombiano. El señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, doctor Francisco Posada de la Peña, formula a la Sala una consulta relacionada con la liquidación del Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, la cual concibe en los términos siguientes: En mi calidad de Ministro de Trabajo, solicito comedidamente a los Honorables Magistrados de esa Sala, su pronunciamiento respecto del sustento jurídico que oriente, en primer lugar, el proceso de liquidación del Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, en segundo lugar, la competencia para designar el

funcionario a quien corresponda adelantar dicho proceso y, finalmente la destinación de recursos que conformaban el patrimonio de la entidad. La ley 25 de 1985 creó el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, como establecimiento público adscrito al Ministerio de Trabajo. Esta norma fue desarrollada, principalmente, por el Decreto 2166 de ese mismo año, que determinó las funciones de la entidad. Con base en ello este Ministerio se dio a la tarea de ponerlo en funcionamiento, para lo cual se expidieron algunas normas relacionadas con estructura orgánica, servicios de seguridad social, afiliaciones, etc., y se procedió a integrar su patrimonio mediante el cobro de los dineros a que hacía mención la ley 25 y el decreto 2166, recaudándose algo más de diez y ocho millones de pesos. Por fallo de junio 20 de 1990, la Honorable Corte Suprema de Justicia declaró inexequibles los numerales III y IV del artículo 1o. y el artículo 2o. de la ley 25 de 1985, los artículos 5 a 24 y 32 a 43 del decreto 2166, es decir, las disposiciones que regulaban la creación y funcionamiento del Fondo, lo que trajo como consecuencia la imposibilidad para el Fondo de continuar ejerciendo su objeto. Por tal motivo, se ordenó la "congelación" de los dineros de la entidad, depositados en el Banco del Estado. A partir de junio 21 de 1990 se suspendió la afiliación de artistas al Fondo y el recaudo de las sumas autorizadas por la ley. Resulta necesario ahora, proceder a la liquidación efectiva del ente.

No obstante, el fallo de la Honorable Corte Suprema de Justicia no hace claridad - - como es apenas lógico, por no ser su resorte - - en lo que al funcionario competente para adelantar la liquidación se refiere, ni en cuanto a la destinación de los dineros recaudados. Como quiera que dichas sumas provenían de diversas fuentes (lo que ameritó una consulta anterior, cuya copia anexamos), solicitamos al Ministerio de Hacienda claridad en lo que al destino final de las mismas se refería. Ahora bien, tanto el decreto 1050, como el 3130 de 1968, guardan silencio en cuanto a la liquidación de establecimientos públicos. Hay quienes afirman la necesidad de dar aplicación al aforismo, según el cual en derecho las cosas se deshacen como se hacen, lo que significaría - teniendo en cuenta el origen parlamentario de la ley 25 de 1985 - - que el Congreso debería dotar al Ejecutivo de facultades extraordinarias para reglamentar todos los aspectos pertinentes al proceso de liquidación, o bien desarrollarlo el mismo por medio de ley, determinando la destinación de los recursos, las calidades para ser liquidador, el término para finiquitar el proceso, etc. Teniendo presente que la iniciativa de las leyes que determinan la estructura de la Administración Nacional está reservada al Ejecutivo, éste tendría que presentar el proyecto de ley atrás referido. De otra parte, hay quienes afirman la imposibilidad de dar aplicación al aforismo mencionado, dada la existencia del fallo de la Corte; esto es, que bastaría un decreto presidencial designando un liquidador ad - hoc y estableciendo el

procedimiento particular a seguir y la destinación de los recursos. Teniendo en cuenta lo anterior se consulta: 1. - Debe acogerse la primera de las interpretaciones argüidas? Es decir, debe presentarse al Congreso de la República un proyecto de ley que establezca el procedimiento de liquidación del Fondo? 2. - Puede expedirse por el Ejecutivo un Decreto que determine el susodicho procedimiento?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE: 1. - - La ley 25 de 1985 (enero 18) otorgó facultades al Presidente de la República por el término de seis meses para dictar decretos con fuerza de ley sobre materias determinadas, entre las cuales se encontraba la atribución de crear el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano como un establecimiento público de previsión social del orden nacional, con personería jurídica y autonomía administrativa y financiera propias, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, así como para fijar su estructura organizativa y dictar sus normas de funcionamiento administrativo, fiscal y presupuestal.

Respecto del patrimonio del Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, el artículo 2o. de la ley 25 de 1985 dispuso que estar conformado por los siguientes aportes: a. - Con las cuotas que deben pagar periódicamente sus afiliados. b. - Con los auxilios y donaciones que reciba de entidades públicas o privadas. c. - Con el uno por ciento (1%) del valor de todo contrato que deba ejecutarse en el país por parte de artistas colombianos y el cinco por ciento (5%) del valor de los que deban ejecutarse por parte de artistas extranjeros no domiciliados en el país.

d. - Con el producto de la estampilla nacional a los discos de larga duración, sencillo, compacto o cassette o video cassette que circulen con finalidades comerciales en el territorio nacional, producidos en el país, o los importados, como también a los de exportación. El Gobierno determinar el valor de esta estampilla y los sistemas de emisión y recaudo. 2. - Con fundamento en las facultades extraordinarias mencionadas, el Presidente de la República expidió el 9 de agosto siguiente el decreto ley 2166, por medio del cual se creó el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano y se señalaron su naturaleza, domicilio, funciones, dirección y administración, la conformación del patrimonio de la entidad, la inscripción de los empresarios artísticos en el registro del Fondo, y se asignó el control de su gestión fiscal a la Contraloría General de la República. 3. - La mayoría de las disposiciones de la ley 25 de 1985 y el decreto 2166 del mismo año, fueron demandadas ante la Corte Suprema de Justicia, en acción pública de inconstitucionalidad, Surtido el proceso respectivo, la Sala Plena de la Corporación, mediante la sentencia número 79 del 20 de junio de 1990, declaró inexequibles los numerales III y IV del artículo 1o. y el artículo 2o. de la ley 25 de 1985 y los artículos 5 a 24 y 32 a 43 del decreto ley 2166 de 1985, al considerar que con las citadas normas se vulneró la Constitución Política, por cuanto el Congreso está sometido al régimen de excepción que exige de la iniciativa gubernamental para legislar en relación con la estructura de la administración

nacional, comprendidos dentro de ésta los establecimientos públicos. De manera que para proceder a la creación de un establecimiento público, directamente o mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno, el respectivo proyecto de ley debe ser presentado a la consideración del Congreso por el correspondiente Ministro del Despacho y, en el presente caso, la propuesta tuvo origen, como iniciativa propia, en un senador de la República. De donde devino la inexequibilidad por vicio de trámite en la formación de la ley de delegación de facultades y, consecuencialmente, del decreto dictado con base en ella. 4. - Declaradas inconstitucionales las normas referentes a la creación del Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, la consecuencia jurídica inevitable es la desaparición de dicho establecimiento público. Sin fundamento legal que lo soporte, es obvio que no puede seguir dedicado al cumplimiento de sus funciones, mediante la recaudación de aportes y el desarrollo de sus objetivos. Pero como la entidad se organizó y formó un patrimonio, en parte con dineros provenientes de los aportes de los afiliados, al mismo es preciso darle una destinación acorde con las finalidades que le asignaron la ley 25 y el decreto 2166, ambos de 1985. Los fallos de la Corte Suprema de Justicia dictados en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, según lo expresa la Carta Política en su artículo 243 y, por tanto, son para todos de obligatorio cumplimiento. 5. - La Sala ha sostenido en relación con los bienes de los establecimientos públicos del orden nacional que "aunque hayan entrado a su patrimonio,

continúan siendo bienes nacionales con una destinación especial y la enajenación o disposición o cambio de destinación de estos bienes, como lo exige la Constitución, son facultades reservadas al legislador". (Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 30 de julio de 1974. Anales del Consejo de Estado, Tomo LXXXVII, segundo semestre de 1974, pág. 11). La tradición jurídica respecto de las entidades descentralizadas y, por ende, de los establecimientos públicos, se mantiene y precisa en la nueva Constitución Política de Colombia de 1991. De conformidad con el estatuto fundamental, al Congreso corresponde determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (Artículo 150 numeral 7), así como conceder autorizaciones al Gobierno para la enajenación de bienes nacionales (Artículo 150 numeral 9). Por otra parte, el artículo 210 preceptúa que las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa (que son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad publicidad) y que la ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes. Dedúcese, por consiguiente, que las normas sobre disposición de los bienes nacionales son de la competencia exclusiva del Congreso de la República.

6. - Producida la declaración de inconstitucionalidad de la respectiva ley de facultades extraordinarias y del decreto que creó el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, sólo resta disponer sobre el destino de los bienes que formaban su patrimonio. La ley será entonces la encargada de disponer la liquidación de la entidad y la distribución de bienes, por iniciativa del Gobierno, con fundamento en lo dispuesto por la Constitución en sus artículos 150 numeral 7 y 210, en concordancia con el 154 ibídem.

Para tal efecto, la Sala considera que el Gobierno debe presentar al Congreso de la República un proyecto de ley que establezca el procedimiento de liquidación del Fondo, determinando las calidades y modo de designación del liquidador o liquidadores, el término para adelantar la respectiva actuación y la destinación específica de los bienes. Transcríbase al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, en sendas copias auténticas. JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

JAIME BETANCUR CUARTAS

HUMBERTO MORA OSEJO

JAIME PAREDES TAMAYO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala