CE-SC-RAD1992-N143

COLDEPROTES - Construcción de la villa deportiva en Medellín / INSTALACION DEPORTIVA - Construcción / TRANSITO DE LEGISLACION Considerada la situación planteada en la consulta, la Sala encuentra que encaja en las excepciones del decreto reglamentario y que Coldeportes de Antioquia debe continuar y concluir la obra conocida como Villa Deportiva. Existe un contrato de comodato consistente en la cesión del Municipio de Medellín de un terreno a Coldeportes de Antioquia, con el objeto específico, determinado, de la construcción, con término fijo y con clara obligación de ejecución en tres años contados a partir de haberse entregado el inmueble. De otra parte, está celebrado el contrato de consultoría también tendiente a la elaboración del proyecto arquitectónico para la construcción de la obra en mención, con la particularidad de un diez por ciento (10%) para ser satisfecho por la dirección arquitectónica en la construcción de la obra. Hay pues contratos celebrados que hacen parte de un proceso para la ejecución de una obra, que se complementan, que indican que existe obra iniciada, y que confluyen hacia la realización física de la misma, asegurada como está también su financiación por Coldeportes de Antioquia. Las obligaciones contractuales referidas no son desligadas, ajenas entre sí, sino que hacen parte de un todo cuya culminación es la construcción de la Villa Deportiva, y como esas relaciones jurídicas nacieron antes de la supresión de competencia a las Juntas Seccionales de Deportes de los Departamentos, aparece aplicable el régimen de excepción del Decreto Reglamentario 864 de 1987. Por lo demás,

decir ya que la competencia es del Municipio de Medellín en el caso, no sólo contraría el régimen de excepciones que hace imperativa la competencia de acción que existía antes del decreto 77 de 1987, sino que introduciría confusión en el tránsito de legislaciones con posible perjuicio de la ejecución de una obra de conveniencia para el desarrollo deportivo y de importancia para el bienestar de la población del Estado. En consecuencia, la realización de la obra materia de la consulta es de competencia de Coldeportes Antioquia.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva el 11 de febrero de 1992.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME BETANCUR CUARTAS Bogotá, D.E., dieciocho (18) de septiembre de mil novecientos ochenta y siete (1987) Radicación número: 143

Actor: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Los albergues o villas son instalaciones deportivas? Aplicación del Decreto 864 del 15 de mayo de 1987.

El Señor Ministro de Educación Nacional Antonio Yepes Parra, formula a la Sala la siguiente consulta previa las consideraciones que a continuación se exponen: Las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, según la Ley 49 de 1983 son unidades administrativas especiales, dotadas de personería jurídica, con patrimonio propio. Antes de la vigencia de la Ley 12 de 1986 Y de su Decreto 77 de 1987, la Junta Administradora Seccional de Deportes de Antioquia, se propuso construir en predios de la unidad deportiva Atanasio Girardot, el albergue del deporte, o Villa

Olímpica, nombres de los cuales la comunidad ya conoce este proyecto que es casi una realidad. El municipio de Medellín, mediante contrato de comodato, cedió los terrenos para construir en ellos el edificio de alojamiento para los deportistas de Antioquia y del País. En 1986 y de conformidad con el Decreto 222 de 1983, se realizaron y legalizaron los respectivos contratos de consultaría con una firma de Ingenieros antioqueños, lo que significó la elaboración y entrega total de planos, diseños arquitectónicos y estructurales, contratos que, ante la vigencia de las normas citadas, daban carta abierta a la Junta para contratar lo que queda faltando, vale decir la obra física del edificio, con capacidad futura para 150 personas cómodamente alojadas, parqueaderos, salas de prensa, de primeros auxilios y medicina deportiva, zonas para juegos de mesa, comedores, cocinas, lavaderos de ropa, zonas de descanso, parque de banderas, recepciones, salones de conferencias y capacitación, televisión, haciendo un todo de lo que a nivel de alojamiento puede tener una delegación deportiva, para obtener un buen rendimiento en competencia. Surge entonces, en la primera quincena de enero de 1987 el Decreto 77 originado en la Ley 12 de 1986, para enfrentaría a los artículos 23 y 31 del precitado Decreto, que a la letra dice: "Artículo 23: La construcción y mantenimiento de planteles escolares e instalaciones deportivas, de educación física y de recreación que adelanten entidades descentralizadas del orden nacional, estarán en lo sucesivo, a cargo de

los municipios y del Distrito Especial de Bogotá". (El subrayado es nuestro). "Artículo 31: Suprímese la función constructora que a las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes atribuye el numeral 4o. del artículo 5o. de la Ley 49 de 1983". (El subrayado es nuestro). A su vez el artículo 5o., numeral 4o. de la Ley 49 de 1983 dice: "Las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes tendrán como funciones principales: ... Proyectar y realizar con la aprobación del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, la construcción de instalaciones deportivas, de educación física y recreación, en sus correspondientes jurisdicciones". (El subrayado es nuestro). De otra parte el Decreto 864 del 1 5 de mayo de 1987 reglamentario del Decretoley 77, consagra en su artículo 1o.: "La construcción de instalaciones deportivas, de educación física y de recreación, que a la fecha de publicaci6n del Decreto Ley No. 77 de 1987 se encontraron en ejecución directa por parte de las Juntas Administradoras Seccionales de Deporte, o en virtud de contratos suscritos para tal fin, se concluirán de conformidad a las apropiaciones presupuestases y a los compromisos contractuales". Y, en su artículo 2o. dice: "El Instituto Colombiano de la Juventud y el deporteColdeportes - y las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes únicamente podrán seguir realizando el mantenimiento de los escenarios deportivos, de educación física y de recreación, que a la fecha de publicación del Decreto Ley

No. 77 de 1987 eran de su dominio o posesión " (El subrayado es nuestro). Siendo el 'albergue un edificio con destinación específica para el alojamiento de los deportistas, el cual tendrá esta finalidad no sólo en tiempos de eventos deportivos, sino también cuando se requiera alojar personal técnico que asista a congresos o conferencias de capacitación técnica, medicina deportiva, periodismo deportivo, foros de recreación, educación física,, y habiendo consagrado el Decreto 864 que las instalaciones deportivas en general que se encontraron en ejecución directa por parte de las Juntas Administradoras se concluirán así como también que el mantenimiento se podrá seguir realizando en escenarios que a la fecha de publicación del Decreto 77, se consulta si el albergue o villa puede entenderse al tenor de las normas citadas, como una instalación deportiva, semejante a una cancha de fútbol, un diamante de béisbol, una piscina o cualquier otro similar. De otra parte, que se conceptúe sobre la aplicación del Decreto 864 del 15 de mayo de 1987 en el caso consultado. 1o. - El ponente inicial en esta consulta fue el Consejero Jaime Paredes Tamayo. Pero no habiendo sido aceptado su proyecto de respuesta y ante su insistencia en el mismo, corresponde por orden alfabético al Consejero Jaime Betancur Cuartas expresar el criterio de la mayoría como ponente, y así se procede. 2o. - La ley 49 de 1983 constituyó Juntas Administradoras Seccionales de, Deportes en cada uno de los departamentos, Intendencias, Comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, todas ellas como unidades administrativas especiales

del orden nacional, dotadas de personaría jurídica y con patrimonio propio, subordinadas a los planes y controles del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte. (artículos 1 y 2). A las Juntas se les dio el manejo e inversión de los recursos provenientes de los gravámenes establecidos por las Leyes 49 de 1967, 47 de 1968, 30 de 1971, así como otros ingresos públicos y privados. Entre las funciones de la Junta está la de "Proyectar, con aprobación del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, la construcción de instalaciones deportivas, de educación física y de recreación, en sus correspondientes jurisdicciones". (artículo 4 y 5). 3o. - Bajo la vigencia de la indicada Ley 49 de 1983 el Municipio de Medellín le entregó, en julio 26 de 1985, a Coldeportes de Antioquia en comodato un lote de terreno con el objeto específico de que el comodatario construya "una Villa Deportiva para los deportistas, dirigentes deportivos o delegaciones deportivas que vengan a la ciudad de Medellín a competir, prepararse técnicamente o a cumplir actividades recreativas, culturales, de capacitación o deportivas". (Cláusula Primera y Segunda del Contrato). La duración del comodato será de veinte (20) años, contados a partir de la entrega del inmueble y prorrogables. (Cláusula Tercera). Coldeportes Antioquia se compromete a hacer las construcciones de la Villa Deportiva, en un término no mayor de tres (30) años, contados a partir de la fecha de entrega del inmueble. En caso de no cumplirse lo

anterior revertirá el bien al Municipio y se declara extinguido el contrato. (Cláusula Cuarta). La construcción de la Villa Deportiva se adelantará con recursos del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte y de Coldeportes de Antioquia (Cláusula séptima). De otra parte Coldeportes de Antioquia celebró con la firma Arquitectos e Ingenieros Asociados S.A., el 23 de septiembre de 1986, un contrato de consultaría para la elaboración del proyecto arquitectónico para la futura construcción de la Villa Deportiva de la ciudad de Medellín. Está convenido el pago quedando la satisfacción del IOO / o para ser pagado "durante la ejecución de la obra como correspondiente a la dirección arquitectónica". (Cláusulas Primera y Segunda). 4o. - Con posterioridad el Gobierno Nacional, con base en la Ley 12 de 1986, dictó el decreto - ley 077 de enero 1 5 de 1987, Estatuto de Descentralización en beneficio de los municipios, que en el artículo 23 dispuso: "La construcción, dotación y mantenimiento de planteles escolares e instalaciones deportivas, de educación física y de recreación, que adelantan entidades descentralizadas del orden nacional estarán, en lo sucesivo, a cargo de los municipios y del Distrito Especial de Bogotá. Los Departamentos, Intendencias y Comisarías podrán concurrir a la construcción, dotación y mantenimiento de los planteles e instalaciones de que trata este artículo". Este Decreto se publicó en el Diario Oficial 37757 de Enero 1 5 de 1987. 5o. - Por su parte, el Decreto 864 de mayo 15 de 1987, reglamentario del 077

citado, de manera previsiva hizo el tránsito de la legislación anterior a la nueva, dado que se presenta un cambio en los sujetos titulares de la competencia para la construcción de instalaciones deportivas, de educación física y de recreación, y así preceptúa el artículo lo.: "La construcción de instalaciones deportivas, de educación física y de recreación, que a la fecha de publicación del decreto - ley No. 77 de 1987 se encontraron en ejecución directa de parte de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, o en virtud de contratos suscritos para tal fin, se concluirán de conformidad a las apropiaciones presupuestases y a los compromisos contractuales". Es decir, que están definidas dos situaciones de excepción para que una obra iniciada por entidad cuya competencia se suprimió por la nueva legislación, con el fin deportivo indicado, deba ser continuada por la misma, seguramente por razones de conveniencia y también de respeto a las relaciones contractuales originadas. 6o. - Considerada la situación planteada en la consulta, la Sala encuentra que encaja en las excepciones del decreto reglamentario y que Coldeportes de Antioquia debe continuar y concluir la obra conocida como Villa Deportiva. Existe un contrato de comodato consistente en la cesión del Municipio de Medellín de un terreno a Coldeportes de Antioquia, con el objeto específico, determinado, de la construcción, con término fijo y con clara obligación de ejecución en tres años contados a partir de haberse entregado el inmueble. De otra parte, está celebrado el contrato de consultoría también tendiente a la elaboración del proyecto arquitectónico para la construcción de la obra en mención, con la

particularidad de un diez por ciento (10%) para ser satisfecho por la dirección arquitectónica en la construcción de la obra. Hay pues contratos celebrados que hacen parte de un proceso para la ejecución de una obra, que se complementan, que indican que existe obra iniciada, y que confluyen hacia la realización física de la misma, asegurada como está también su financiación por Coldeportes de Antioquia. Las obligaciones contractuales referidas no son desligadas, ajenas entre sí, sino que hacen parte de un todo cuya culminación es la construcción de la Villa Deportiva, y como esas relaciones jurídicas nacieron antes de la supresión de competencia a las Juntas Seccionales de Deportes de los Departamentos, aparece aplicable el régimen de excepción del Decreto Reglamentario 864 de 1987. Por lo demás, decir ya que la competencia es del Municipio de Medellín en el caso, no sólo contraría el régimen de excepciones que hace imperativa la competencia de acción que existía antes del decreto 77 de 1987, sino que introduciría confusión en el tránsito de legislaciones con posible perjuicio de la ejecución de una obra de conveniencia para el desarrollo deportivo y de importancia para el bienestar de la población del Estado. EN CONSECUENCIA, la realización de la obra materia de la consulta es de competencia de Coldeportes Antioquia. En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el Señor Ministro de Educación Nacional. Transcríbase en copia auténtica. JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRÓN,

HUMBERTO MORA OSEJO

JAIME PAREDES TAMAYO

Salvamento de Voto. ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala COLDEPORTES / RECURSOS - Destinación / COMPETENCIA / NULIDAD DEL CONTRATO La Junta Administradora de Deportes de Antioquia carece de competencia para construir directamente o en virtud de contratos el edificio a que se refiere la consulta, vale decir, no puede destinar recursos a un fin que legalmente ya no le compete. Un contrato celebrado contra prohibición legal, por funcionario que carece de competencia resulta absolutamente nulo, y tales causases de nulidad no se sanean por ratificación de las partes.

SALVAMENTO DE VOTO Consejero: JAIME PAREDES TAMAYO El suscrito Consejero consigna como salvamento de voto el proyecto de potencia que no fue acogido por decisión mayoritaria de la Sala: CONSIDERACIONES: De acuerdo con las normas contenidas en la Ley 49 de 1 983, estuvo atribuida a las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, unidades administrativas del orden nacional, la función principal de "proyectar y realizar con la aprobación del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, la construcción de instalaciones deportivas de educación física y de recreación, en sus correspondientes jurisdicciones" (artículo 5o., ordinal 4). Y a los Directores Ejecutivos de dichas Juntas correspondía dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos necesarios para el cumplimiento de las funciones de la Junta. (Artículo 12, aparte e).

El objeto de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes fue el manejo e inversión de los recursos provenientes de los gravámenes establecidos por las

Leyes 49 de 1967, 47 de 1968 y 30 de 1971, así como los derivados de nuevos gravámenes y los auxilios del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital, municipal y privado que les fueran asignados, o se destinaren a los fines para los cuales han sido creadas y todos los demás ingresos que por cualquier motivo recibieron (artículos 4o. ibídem). En consecuencia, el patrimonio de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes estaba constituido por: l.Los aportes y auxilios del presupuesto nacional, los departamentos, distrito Especial de Bogotá, Intendencias, Comisarías y Municipios, con destino a ellos.

2. Los ingresos provenientes de los gravámenes de las Leyes 49 de 1967; 47 de 1968; 30 de 1971 y las demás que se les asignaran.

3. Los ingresos que adquirieran por la prestación de servicios.

4. Los aportes y donaciones de personas públicas o privadas nacionales · extranjeras.

5. Los que por cualquier otro concepto adquirieran como personas jurídicas.

(Artículo 25). También las Juntas Municipales de Deportes, que se organizan por virtud del derecho de asociación o iniciativa municipal en cualquier municipio del país, tenían señaladas en su respectivo territorio las funciones de “proyectar y realizar, con la aprobación de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes, la construcción de instalaciones deportivas, de educación física y de recreación, en sus correspondientes jurisdicciones y de administrar deportiva y económicamente los centros y escenarios de deportes, educación física y recreación que

construyeran, que fueran de su propiedad o cuya administración les hubiere sido confiada por las entidades propietarias - y recibir los ingresos provenientes del manejo de dichos escenarios. (Artículos 14 y 20 de la Ley 48 de 1983). La Ley 12 de 1986, sobre participación de las entidades territoriales en el impuesto a las ventas, dispuso en su artículo 7o., aparte k) que la proporción de tal participación, condicionada por el artículo 6o. a gastos de inversión, puede destinarse a "construcción, remodelación y mantenimiento de campos e instalaciones deportivas y parques". El Gobierno Nacional, facultado por el artículo 13, aparte a) de la Ley citada para "reformar, fusionar o liquidar entidades descentralizadas y suprimir sus funciones o asignarlas a las entidades que se beneficien con la cesión de que trata esta Ley", atribuyó a los Municipios y al Distrito Especial de Bogotá, mediante Decreto 0077 de 15 de enero de 1987, la construcción, dotación y mantenimiento de instalaciones deportivas, de educación física y de recreación (artículo 23) y autorizó a los departamentos, Intendencias y Comisarías para concurrir con los Municipios en el ejercicio de dicha función. Concretamente, el decreto en cita suprimió la función constructora atribuida a las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes por el numeral 4o. del artículo 5o. de la Ley 49 de 1983 y prescribió a las mismas Juntas prestar asistencia técnica y financiera a los Municipios para la construcción, dotación y mantenimiento de las instalaciones deportivas y recreativas en sus respectivas

jurisdicciones (artículos 30 y 33). El Decreto 0077 de 1987 que rige a partir del 15 de enero, fecha de su publicación, (Diario Oficial No. 37757), fue reglamentado parcialmente por el Decreto 0864 de 1987, el cual prevé la conclusión de construcciones en proceso de ejecución directa, por parte de las Juntas Administradoras, o en virtud de contratos celebrados al efecto, de conformidad con las apropiaciones presupuestases y compromisos contractuales; reitera la atribución de los Municipios y el Distrito Especial sobre dotación y mantenimiento de los escenarios deportivos de educación física y de recreación, cuya construcción se realice con posterioridad a la vigencia del Decreto y la de Coldeportes y las Juntas Administradoras Seccionales sobre mantenimiento de los escenarios que a la fecha de publicación del Decreto 77 eran de su dominio o posesión. Suprimida por los artículos 23 y 30 del decreto 77 de 1987 la competencia de las Juntas Administradoras Seccionales de Deportes para realizar la construcción de instalaciones deportivas, de educación física y de recreación, en sus correspondientes jurisdicciones y subsistiendo sólo la posibilidad de concluir construcciones ya iniciadas por parte de tales Juntas, la de Antioquia carece de competencia para iniciar la obra que se propuso construir en predios de la unidad deportiva "Atanasio Girardot", propiedad del Municipio de Medellín, pues, "lo que queda faltando, vale decir, la obra física del edificio", compete ahora contratarla al Municipio, sin perjuicio de los contratos accesorios sobre planos y diseños

celebrados por la Junta Administradora antes de la vigencia de la Ley 12 de 1986 (enero 12), y del decreto-ley 77 de 1987 (enero 15). El objeto del contrato de comodato celebrado por la misma Junta con el Municipio de Medellín quedó sin efecto, al entrar en vigencia el citado Decreto pues la construcción en él prevista no puede ejecutarse directamente o contratarse por la Junta Administradora en razón de prohibición legal. Como norma sobre competencia, la aplicación inmediata del Decreto ley 77 de 1987 por parte de las entidades públicas prevalece sobre la ejecución de un contrato cuyo objeto, además, ya dejó de ser lícito, como que ahora involucro la usurpación de competencia de una de las partes en perjuicio de la otra, que la tiene asignada y no puede cederla o transferirla a su solo arbitrio. Situaciones jurídicas que se derivan de normas de derecho público son susceptibles de modificaciones en el futuro y aún de ser extinguidas por obra de la voluntad legislativa, en aras del interés supremo de la colectividad. La administración no puede hacer sino lo que la autorice o mande la ley y entre sus facultades no figura la de convenir contractualmente la permanencia de una norma legal o la de restar efecto general a la ley futura. Ninguna facultad legal o contractual del Municipio de Medellín ni de la Junta Administradora de Deportes de Antioquia puede liberarías de su obligación de aplicar en forma general, e inmediata la ley nueva. No porque pueda asimilarse a instalación deportiva el albergue o edificio como tal proyectado, sino porque resulta imposible asimilarla a obra ya iniciada o en

proceso de ejecución, deduzco la incompetencia de la Junta de Antioquia frente a la competencia del Municipio de Medellín y la inaplicabilidad del Decreto 0864 de 1987 respecto de una obra que está por iniciarse. La que ahora corresponda desarrollar, por razón del objeto, destinación de recursos y discriminación de éstos por concepto de la participación en el impuesto a las ventas, queda sujeta al programa de inversión que apruebe el Concejo Municipal. Dicho programa, anexo al proyecto de presupuesto municipal, ha de incluir la obra que se proyecta ejecutar con recursos provenientes de la participación en el impuesto a las ventas y la destinación de los recursos condicionados a gastos de inversión, ha de satisfacer la exigencia contenida en los artículos 7o. de la Ley 12 de 1986 y 251 del Código de Régimen Municipal, vale decir, que la destinación corresponda a "construcción, remodelación y mantenimiento de campos e instalaciones deportivas y parques". El cumplimiento de dicho requisito lo verifica en definitiva la Oficina de Planeación Departamental y el Concejo Municipal no puede eliminar, reducir o cambiar las partidas de gastos propuestas por el Alcalde que se vayan a sufragar con recursos provenientes de la participación en el impuesto a las ventas, sobre los que verse el concepto de la correspondiente Oficina de Planeación. El traslado o destinación de dichos recursos a fines diferentes de aquellos para los cuales han sido parcialmente asignados, lo prohibe expresamente el artículo 97 del Decreto 77 de 1987, y las personas o funcionarios que lo autoricen o permitan están sometidas a las mismas sanciones prescritas en la ley penal para los empleados oficiales que den a los bienes del Estado aplicación oficial diferente

aquella a que están destinados. (Artículo 100 ibídem). En conclusión de las consideraciones expuestas, estimo que la Junta Administradora de Deportes de Antioquia carece de competencia para construir directamente o en virtud de contratos el edificio a que se refiere la consulta de Coldeportes, vale decir, no puede destinar recursos a un fin que legalmente ya no le compete. Un contrato celebrado contra prohibición legal, por funcionario que carece de competencia resulta absolutamente nulo, y tales causases de nulidad no se sanean por ratificación de las partes.

JAIME PAREDES TAMAYO.

Bogotá, 21 de septiembre de 1987.