CE-SC-RAD1992-N163

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL - Competencia para absolver las consultas jurídicas, de orden administrativo generales o particulares / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL - Incompetencia para absolver consulta en materia legislativa El artículo 98 del Decreto - Ley 01 de 1984 Código Contencioso Administrativo preceptúa que a la Sala de Consulta y Servicio Civil corresponde "absolver las consultas jurídicas, de orden administrativo, generales o particulares, que le someta el Gobierno a través de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República". Por tratarse la consulta de materia legislativa y no de carácter administrativo, la Sala carece de competencia para pronunciarse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME BETANCUR CUARTAS Bogotá, D.E., diez (10) de noviembre de mil novecientos ochenta y siete (1987).

Radicación número: 163

Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: CONSULTA. Facultades extraordinarias para establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la Administración.

El Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público (Encargado) Arturo Ferrer Carrasco, formula a la Sala la siguiente consulta, previas las consideraciones que a continuación expone: - El numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política atribuye al Congreso la facultad de revestir, protempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen. - Por su parte, el numeral 13 de la misma disposición constitucional le asigna al

legislador la facultad de "Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración". El Título XIX de la carta constitucional señala las pautas que debe seguir el Congreso Nacional para el ejercicio de la anterior facultad y la oportunidad y términos de la intervención del Gobierno en la formación del presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones. Su artículo 212 establece que cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible, a juicio del gobierno, estando en receso las cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, podrá abrirse un crédito suplementar o extraordinario por el Consejo de Ministros, previo dictamen favorable del Consejo de Estado. - Debido a la conocida escasez de recursos para atender las necesidades del estado, el Gobierno ha pedido en el proyecto de ley de financiamiento actualmente a consideración de las cámaras autorizaciones para celebrar operaciones de crédito interno con el Banco de la República, lo cual, obviamente, solamente podrá hacerse cuando el respectivo proyecto haya sido aprobado, sancionado y publicado. El producto de tales operaciones de crédito se destinará a la apertura de créditos suplementales y extraordinarios al presupuesto nacional de las vigencias fiscales de 1987 y 1988. Ahora bien, si el proyecto de ley de financiamiento es aprobado en el mes de octubre, es necesario tramitar otra ley de adición al presupuesto para incorporar los recursos provenientes de la operación de crédito autorizada para la actual vigencia fiscal, y mientras ello sucede no se podrán pagar sueldos ni atender otros gastos de funcionamiento del estado. Pero, la situación será más grave aún si el proyecto primeramente mencionado

sólo llega a ser aprobado en los últimos días de la actual legislatura. En efecto, si ello así ocurriera, su sanción presidencial y publicación probablemente se produzcan cuando el Consejo de Estado ya haya suspendido actividades por las vacaciones judiciales, eventos en el cual el Gobierno Nacional se encontraría en imposibilidad de incorporar los recursos provenientes de tal operación de crédito con el Banco de la República. De otro lado, por haber autorizado el proyecto de ley de financiamiento una operación de crédito destinada a la apertura de créditos suplementales y extraordinarios al presupuesto de 1987, si la adición no se produce en el presente año, los recursos de la citada operación de crédito tampoco podrían incorporarse para la vigencia fiscal de 1988. Se consulta específicamente sobre los siguientes interrogantes: 1. ¿Cuando la necesidad lo exija y las conveniencias públicas lo aconsejen, como en el caso expuesto, puede el Congreso otorgar facultades extraordinarias al Presidente para el ejercicio de la atribución del numeral 13 del artículo 76 de la Constitución Política? O, por el contrario, ¿al haber previsto la Constitución expresamente el procedimiento para la apertura de los créditos suplementales o extraordinarios cuando el Congreso no está reunido, la atribución del numeral 13 del artículo 76 no puede ser materia de facultades extraordinarias al Ejecutivo? 2. ¿En el evento de que la respuesta al primer interrogante sea negativa, qué otro mecanismo puede utilizar el Gobierno Nacional para utilizar plenamente los recursos de que trata el proyecto de ley de financiamiento durante la vigencia fiscal en curso?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:

1. Estudiados con detenimiento los términos de la consulta, se encuentra con

claridad que revestir, protempore, al Presidente de la República, de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen, de conformidad con el artículo 76, numeral 12 de la Constitución Nacional, es atribución que compete al Congreso Nacional. El legislador, y no autoridad distinta, es quien debe calificar la exigencia de la necesidad o de las conveniencias públicas, para conceder las facultades extraordinarias. Como titular de la competencia habrá de transferirla sólo al Presidente de la República, con nítida determinación de la temporalidad y precisión en el ejercicio. Es pues la materia de las facultades en referencia de carácter estrictamente discrecional del legislador, de contenido y alcance puramente legislativo.

2. El artículo 141 de la misma Constitución Nacional señala las atribuciones del Consejo de Estado, y en la primera preceptúa que le compete "Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración..."

(Subraya la Sala). De la misma manera, el artículo 98 del Decreto - ley 01 de 1984 - Código Contencioso Administrativo - preceptúa que a la Sala de Consulta y Servicio Civil corresponde "absolver las consultas jurídicas, de orden administrativo, generales o particulares, que le someta el Gobierno a través de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República" (Subraya la Sala).

3. Indica lo anterior que, por tratarse en la consulta de materia legislativa y no de carácter administrativo, la Sala carece de competencia para pronunciarse, y consecuencialmente, es su decisión DECLARARSE INHIBIDA para responder.

Transcríbase en copias auténticas al Ministro de Hacienda y Crédito Público y a la

Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRÓN,

HUMBERTO MORA OSEJO

JAIME PAREDES TAMAYO Salvamento de voto

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria. ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO / ADICION PRESUPUESTAL / CONSEJO DE ESTADO - Facultades La ley de presupuesto es única; las de adiciones pueden ser múltiples, y mientras está reunido el Congreso sólo existe previsión de que expida una y otras, de que rija el Proyecto del Gobierno oportunamente presentado, o en su defecto, la ley de presupuesto del año anterior. Así también es única la previsión constitucional sobre la intervención del Consejo de Estado, restringida a la etapa en que el Congreso se encuentra en receso, luego previsión de tal jerarquía escapa a la competencia del legislador y a la improvisación de mecanismos diferentes de la declaración de urgencia de un proyecto de ley sobre financiamiento, o de adición presupuestal para incorporar un recurso. Todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones contenidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, único instrumento de origen constitucional, para desarrollar las propias normas constitucionales, afianzar las competencias por ellas atribuidas y asegurar el ejercicio válido de las mismas por el Congreso, el Gobierno y el Consejo de Estado, cuando se trata de expedir el presupuesto general, de ejecutarlo o de adicionarlo, cuando no esté reunido el Congreso. Así mismo el Congreso puede ser convocado por el Gobierno en sesiones

extraordinarias, lo puede ser el Consejo de Estado en época de vacaciones, cuando sea necesario su dictamen, por disposición de la Constitución Política. En ejercicio de tal facultad por parte del Gobierno y de la competencia respectiva por parte del Consejo, lo autoriza el artículo 117 del C.C.A.

SALVAMENTO DE VOTO Consejero: JAIME PAREDES TAMAYO Cuando se consulta específicamente sobre el mecanismo que pueda utilizar el Gobierno Nacional para disponer de los recursos de que trata el proyecto de ley de financiamiento durante la vigencia fiscal en curso, el suscrito Consejero, entendiendo como asunto de administración el contenido de la consulta, presentó a la Sala la respectiva ponencia, aduciendo razón fundada en las competencias constitucionales del Congreso y del Consejo de Estado y en la supremacía de la ley orgánica del Presupuesto, para descartar el mecanismo de las facultades extraordinarias.

Como dicha ponencia no obtuvo aprobación de la mayoría que prefirió inhibirse de absolver la consulta, la aduzco ahora, como salvamento de voto, y en sus consideraciones sostengo respetuosamente mi discrepancia: Materia esencial de las regulaciones constitucionales (artículos 76, ordinales 3o. y 13o.; 118, ordinal 4o.; 120, ordinal 11, y 208 a 213 inclusive), el cálculo anual de rentas y apropiaciones corresponde proyectarlo al ejecutivo, por disposición del artículo 208, para presentarlo al Congreso en los primeros diez días de las sesiones ordinarias y obtener su autorización para percibir las rentas y hacer los gastos en el año siguiente. Si el Gobierno no cumple esta prescripción

constitucional, rige el presupuesto del año anterior y si el Congreso deja de cumplirla, habiéndole cumplido el Gobierno, rige el presupuesto por él presentado. No hay alternativa diferente dentro de las regulaciones citadas, normas con efecto inmediato, cuya validez y eficacia deriva de la aplicación prevalente e integral de las mismas, como mecanismos de un solo esquema de contenido y fuerza auto suficiente que le garantiza su predominio. La unidad del sistema presupuestario se mantiene, pues, en términos sin alternativa válida, por la separación orgánica entre constituyente y legislador, entre Congreso y Gobierno y por la actuación de cada órgano en su respectiva órbita. Allí donde concurren constitución y ley, siempre prima la primera, que escuetamente ordena que el Congreso establezca las rentas nacionales y fije los gastos de la administración, con este ítem: "en cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley normativa se expedirá el presupuesto general de renta y ley de apropiaciones" (artículo 210). Porque ya en el artículo 76 se ordena al mismo Congreso la expedición de las normas orgánicas del presupuesto nacional (3a.), el establecimiento de las rentas y la fijación de los gastos (ordinal 13). Está de por medio, exclusivamente, en la expedición del presupuesto, la aplicación de la ley orgánica y ésta condiciona con sus normas no sólo la actuación administrativa sino también la expedición de otras leyes, es decir, la potestad legislativa del Congreso, restringida, además, con la iniciativa del Gobierno. Como materia señalada por la constitución, la presupuestaria es objeto de

regulación exclusiva y completa en la ley orgánica y a tal regulación queda subordinada toda ley ordinaria de tal forma que solo otra regulación de igual jerarquía puede modificarla con efecto válido. No altera el principio constitucional la práctica legislativa tradicional de conceder autorizaciones al Gobierno para actualizar y reformar las normas orgánicas del presupuesto, como las concedidas por la Ley 21 de 1963 y la Ley 17 de 1972, desarrolladas por los Decretos - leyes 1675 de 1964 y 294 de 1973 y aún más remotamente las que tuvieron desarrollo mediante los Decretos 164 de 1950, 1124 de 1960 y 1016 de 1960. De todos modos las normas orgánicas informadas en los principios constitucionales sobre presupuesto, condicionan la expedición de otra ley sobre la materia, que no sea también orgánica, de grado superior a cualquier ley ordinaria. Y como ley ordinaria, que interferiría la sujeción a las normas constitucionales, de aplicación directa e inmediata y a las normas orgánicas del presupuesto ahora vigentes, apreciaría esta Sala la que expidiera el Congreso con invocación del numeral 12 del artículo 76 de la Constitución, para el ejercicio de la atribución del numeral 13 del mismo artículo, por parte del Gobierno. Cuando se acusó de inexequible ante la Corte Suprema de Justicia el artículo 146 del Decreto 294 de 1973, Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, se argumentó la naturaleza administrativa de la ejecución presupuestaria, función asignada por la Constitución en forma privativa al Presidente de la República, y la asignación de la misma función al Congreso, quedando en un solo titular las

funciones de elaboración, expedición y ejecución de la ley anual de presupuesto. La Corte, estimó, entonces, que "... en un régimen clásico de separación de poderes y de sistema unitario, como el nuestro, el administrador nato de los asuntos nacionales es el ejecutivo y, en concreto, su jefe, el Presidente de la República. Por eso, el encabezamiento del artículo 120 de la Constitución atribuye a dicho funcionario a más de la de jefe del Estado la calidad de suprema autoridad administrativa"". "Dentro del concepto de función administrativa está comprendida también la ejecución presupuestaria, lo cual es bien claro si se advierte que el presupuesto mismo - la ley anual de presupuesto - es materialmente un acto administrativo y por igual razón tienen tal naturaleza administrativa las operaciones tendientes a cumplirlas". "Pero además, y este es el núcleo del problema y por eso debe reiterarse que lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 120 cuando impone al Presidente de la República en su condición de suprema autoridad administrativa la obligación de "cuidar de la exacta recaudación de las rentas y caudales públicos", por una parte, y por la otra, le atribuye globalmente, sin restricciones y sin que se trate de una competencia compartida con otros organismos la de "decretar su inversión (la de aquellas rentas y caudales) con arreglo a las leyes", le está confiando la totalidad de la ejecución presupuestal, con todas las operaciones anejas a ella, como la ordenación de gastos, la contratación, etc., sin excepción alguna, pues la Constitución no las establece ni faculta para establecerlas". "Si lo anterior es correcto, el artículo 146 acusado es ostensiblemente

inconstitucional ... pues atribuye funciones constitucionales del Presidente de la República al Congreso Nacional, con violación de los artículos invocados por el demandante como infringidos (2, 55, 76, ordinales 11 y 16, 78, ordinal 2o. y 120, ordinales 11 y 13) a los que deben agregarse el artículo 120 ordinal 2o. y el inciso 1o. del parágrafo del artículo 208". (Sala Plena sentencia de 22 de junio de 1982, Ref. Expediente No. 951. Demandante Juan Manuel Charry UrueñaMagistrados ponentes: Drs. Luis Carlos Sáchica y Ricardo Medina Moyano). También esta Sala hizo distinción nítida de funciones de orden presupuestario al absolver el 2 de agosto de 1972 la consulta del Ministro de Hacienda y Crédito Público, bajo la vigencia del Decreto - ley 1675 de 1964, orgánico del presupuesto nacional. "De acuerdo con la mencionada separación de funciones (con las tres Ramas u Organos del Poder Público), de las tres fases o etapas que cabe distinguir dentro del proceso presupuestario, a saber: preparación, expedición y ejecución, la segunda está asignada por el constituyente al Congreso y la primera y la última al órgano ejecutivo del poder De conformidad con esta orientación al Congreso le corresponden las decisiones políticas, decretar las contribuciones y gastos y autorizar cada año su recaudo y erogación, y al Gobierno la gestión administrativa de preparar el proyecto de presupuesto y atender a su ejecución. En este sistema de distribución de funciones, tanto las competencias financieras del Congreso como las del Ejecutivo tienen contenido jurídico propio y su propia significación

política, como parte de un sistema institucional que busca en el ejercicio del poder público soluciones de equilibrio entre las Ramas del Estado, que además consultan la necesidad de satisfacer ciertas exigencias técnicas en el manejo de los negocios públicos...... Retornando de nuevo la cuestión consultada, frente al acervo doctrinal transcrito y a las disposiciones del Decreto 294 de 1973, orgánico del Presupuesto General de la Nación a que se refiere el inciso 1o. del artículo 210 de la Constitución, mal podría aceptar la Sala, que dicho Presupuesto pudiera ser expedido, que no votado, por el Gobierno, previa autorización del Congreso, "protempore" y precisa. La investidura legislativa extraordinaria que el Congreso le otorga al Gobierno corresponde a funciones que según la propia Carta son de la competencia legislativa ordinaria de aquél, luego no resulta válido reconocer al Congreso facultad para que delegue la que respecto de materias atinentes al presupuesto general de la Nación, sea de competencia de la Constitución. En otras palabras, el contenido de las facultades que el Congreso puede con el numeral 12 del artículo 76 otorgar al Gobierno, de conformidad versa sobre ejercicio de competencias propias del Congreso en el campo legislativo ordinario atribuidas por la propia Carta y el límite natural de tales facultades, en cuanto a su concesión respecta, lo imponen los términos que la Constitución establece, por razón de una materia específica, por razón de la necesidad y por razón de la conveniencia. Es claro que también la necesidad exige y las conveniencias públicas aconsejan el establecimiento de las rentas nacionales y la fijación de los gastos de la

administración, luego no serían estas las razones determinantes de concesión de facultades extraordinarias, así resultaron ser las más precisas por sus fines y el término de su ejercicio, el más exacto por coincidir con el ejercicio fiscal. También objetivo señalado por el constituyente no puede ser ni más preciso ni más concreto que el de la ley de facultades extraordinarias y si los decretosleyes que las desarrollen tienen que ceñirse estrictamente a la Constitución, la ley de facultades no puede contener las que la contradigan. Noción elemental de hermenéutica indica que la norma constitucional ha de entenderse en armonía con las otras normas y así como la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible el artículo 146 del Estatuto Orgánico del Presupuesto por asignar parcialmente al Congreso la ejecución del suyo, procede deducir que no sería exequible la norma que asignara al Gobierno la expedición del presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones, cuando la Constitución Política y la ley orgánica del Presupuesto, a las cuales dicho acto está sujeto por el artículo 209, lo asignan al Congreso, en cada legislatura y sólo, por excepción, quedó prescrito que si no lo cumple rija el presupuesto presentado por el Gobierno y en defecto de este, el del año anterior. Este régimen o tratamiento de excepción, ninguna ley puede superarlo, por la jerarquía de su normatividad, que en manera alguna llega a ser supletorio, o quedar librada a la voluntad del legislador, siempre sujeta a la del constituyente. Tampoco el régimen de excepción que prevé el artículo 212 de la Carta y, de

acuerdo con esta, los artículos 112 y 113 del Decreto 294 de 1973, puede quedar supeditado a delegación del legislador al Gobierno, en cuanto los créditos adicionales al Presupuesto de Gastos no pueden ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del Gobierno y los traslados o apertura de apropiaciones sólo pueden tramitarse, en defecto del Congreso, como un crédito adicional sujeto al concepto favorable de] Consejo de Estado y al cumplimiento de los demás requisitos consignados en el estatuto orgánico. Lo que declara expresamente la Constitución que puede hacer el Congreso, estando reunido, y, el Consejo de Estado, en receso de aquél, son competencias supralegales, estrictamente sujetas en su ejercicio a las circunstancias de tiempo y formas propias de su atribución, pero no a la posibilidad de modificación, extensión o subrogación por una ley de facultades extraordinarias. La ley de presupuesto es única; las de adiciones pueden ser múltiples, y mientras está reunido el Congreso sólo existe previsión de que expida una y otras, de que rija el proyecto de] Gobierno oportunamente presentado, o en su defecto, la ley de presupuesto del año anterior. Así también es única la previsión constitucional sobre la intervención del Consejo de Estado, restringida a la etapa en que el Congreso se encuentra en receso, luego previsión de tal jerarquía escapa a la competencia del legislador y a la improvisación de mecanismos diferentes de la declaración de urgencia de un proyecto de ley sobre financiamiento, o de adición presupuestal para incorporar un recurso. (Artículo 191). Todas las disposiciones en materia presupuesta] deben ceñirse a las

prescripciones contenidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto único instrumento de origen constitucional, para desarrollar las propias normas constitucionales, afianzar las competencias por ellas atribuidas y asegurar el ejercicio válido de las mismas por el Congreso, el Gobierno y el Consejo de Estado, cuando se trata de expedir el presupuesto general, de ejecutarlo o de adicionarlo, cuando no está reunido el Congreso. Así mismo el Congreso puede ser convocado por el Gobierno en sesiones extraordinarias (artículo 68) lo puede ser el Consejo de Estado en época de vacaciones, cuando sea necesario su dictamen, por disposición de la Constitución Política. En ejercicio de tal facultad por parte del Gobierno y de la competencia respectiva, por parte del Consejo, lo autoriza el artículo 117 del Código Contencioso Administrativo. JAIME PAREDES TAMAYO Bogotá, D.E., 10 de noviembre de 1987.