CE-SC-RAD1992-N195

CONTRATO DE OBRA - Acta de liquidación / LIQUIDACION DEL CONTRATO - No es procedente incluir en el acta de liquidación obligaciones ajenas surgidas del contrato que se liquida / ACTA DE LIQUIDACION No es procedente incluir en el acta de liquidación obligaciones ajenas surgidas del contrato que se liquida, así sean complementarias de las obras en él pactadas, las ejecutadas y recibidas por el ICCE, aunque se incluyeran, podrían determinar los efectos reservados por el artículo 289 del Decreto 222 a la liquidación del respectivo contrato y sólo a ella. So pena de nulidad, el presupuesto legal de validez y eficacia del acta de liquidación como título ejecutivo, se apoya en la correspondencia jurídica de su contenido, que puede establecer únicamente entre las obligaciones surgidas del contrato, que el acto tiende a determinar, pero nunca entre obligaciones extrañas al mismo y que la administración declare sin respaldo en derecho. Excluida, entonces, la posibilidad legal de reconocer las obligaciones derivadas de la ejecución de obras no contratadas previamente, la administración se encuentra en la imposibilidad de hacerlas efectivas en favor de los particulares y estos deben recurrir, con tal Finalidad, ante las autoridades judiciales competentes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME PAREDES TAMAYO Bogotá D.E., veintidós (22) de abril de mil novecientos ochenta y ocho (1988) Radicación número: 195

Actor: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Referencia: Consulta del Ministro de Educación Nacional sobre procesos de liquidación de Actas finales en contratos celebrados con el I.C.C.E. (Decreto

222 / 83) En oficio Nº 166 - A, el Señor Ministro de Educación Nacional envió a la Sala la siguiente consulta Como el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares es un establecimiento público adscrito a este Ministerio, en virtud de esa adscripción me permito elevar ante el Honorable Consejo de Estado, consulta sobre el siguiente aspecto: En el ICCE, bajo administraciones anteriores se ejecutaron obras complementarias y adicionales en desarrollo de contratos de obras públicas sin que, por carencia de fondos disponibles al momento de su ejecución, se celebraran y perfeccionaran los respectivos contratos adicionales tal como lo disponen los artículos 58 y 299 del Decreto Ley 222 / 83. Cuando meses después de la ejecución se contó con la disponibilidad de fondos, los plazos de los contratos se encontraban vencidos, razón por la cual no podía modificarse su valor ni prorrogarse su plazo. Como existen en la actualidad acreencias por concepto de obras complementarias y adicionales ejecutadas y recibidas sin el lleno de los requisitos exigidos por la Ley y los contratistas de las mismas exigen su cancelación, se consulta: a. ¿ Es procedente incluir en las actas de liquidación final de los contratos los valores correspondientes a las obras complementarias y adicionales en los casos en que no se suscribieron y perfeccionaron los contratos adicionales respectivos previamente a su ejecución, teniendo en cuenta que el artículo 289 del Decreto Ley 222 / 83 dispone que en esas actas se determinarán las obligaciones a cargo de las partes, incluyendo las indemnizaciones a favor del contratista? b. ¿Si lo anterior es posible, el Acta de Liquidación Final, que incluye dichas

obras, suscrita por el Contratista, el funcionario a quien el Director General ha delegado la liquidación y posteriormente aprobada por el mismo Director, en la cual se hayan dejado las constancias sobre la inexistencia del contrato adicional, con fundamento en el Acta se pueden pagar las obligaciones económicas a favor del contratista, tal como lo dispone el artículo 289 del Decreto Ley 222 / 83 en cuanto a las obligaciones económicas a favor de la Entidad contratante? c. Si el Acta de Liquidación final no tiene el efecto señalado, ¿cuál sería el procedimiento legal para efectuar dichos pagos? La consulta formulada, además de las circunstancias anotadas, obedece a la disparidad de criterios existentes tanto al interior del Instituto como en la administración pública en general, lo cual ha impedido realizar los pagos en los casos en que se han obtenido los recursos para ello. Encontrándose el ICCE en procesos de liquidación, es urgente la definición de los puntos planteados con el fin de sanear la situación presupuestal y financiera del mismo".

CONSIDERACIONES: Como normas de aplicación común a los contratos previstos por el Decreto 222 de 1983 que celebren la nación Ministerios y Departamentos Administrativos y los Establecimientos Públicos, se destacan en orden a absolver la consulta transcrita, las siguientes: Artículo 299. - De la Prohibición de ejecutar contratos no perfeccionados. Sólo podrá iniciarse la ejecución de los contratos que estuvieron debidamente perfeccionados. En consecuencia, con cargo a los convenios a que refiere el presente estatuto no podrá pagarse o desembolsarse suma alguna de dinero ni el contratista iniciar labores mientras no se haya dado cumplimiento a los requisitos

y formalidades que en este estatuto se establecen. Concretamente el contrato de obras públicas, el primero de los señalados por el artículo 80 del Decreto 222, está definido por es artículo 81 y clasificado y regulado en cuanto a tramitación, forma de pago y remuneración por los artículos 16,83,88,89,90, 100, 101 y 102 del mismo Decreto. Para los efectos previstos en el artículo 83 se considera como valor del contrato el correspondiente al presupuesto oficial o estimativa de costos elaborado por la entidad contratante (parágrafo 1º). "Cuando el valor de las obras fuere inferior a dos millones de pesos ($2'000'000'oo) no habrá lugar a la celebración de contrato escrito. En estos casos las obligaciones se reconocerán mediante resolución motivada que se expedirá una vez recibidas las obras o trabajos, los cuales han debido ser ordenados previamente y por escrito por el jefe del organismo o el funcionario en quien hubiere delegado la facultad de ordenar gastos". En ningún caso podrá mortificarse el objeto de los contratos, ni prorrogarse su plazo si estuviera vencido, so pretexto de la celebración de contratos adicionales, ni pactarse prórrogas automáticas (inciso final, artículo 58 ibídem). En el contexto del estatuto significa tal norma que si se trata de obra adicional, se modifica el objeto del contrato y no procede el contrato adicional sino la celebración de un nuevo contrato. De otra parte y al tenor del artículo 287, inciso final, del Decreto 222, los contratos de obras públicas deben liquidarse una vez que se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos.

"Las diligencias de liquidación que siempre constarán en Actas, determinarán las sumas de dinero que haya recibido el contratista y la ejecución de la prestación a su cargo". "Con base en dichas Actas se determinarán las obligaciones a cargo de las partes, teniendo en cuenta el valor de las sanciones por aplicar, o las indemnizaciones a favor del contratista, si a ello hubiere lugar, todo de conformidad con lo acordado en el respectivo contrato." "Si no hubiere acuerdo para liquidar un contrato, se tendrá por firme la liquidación presentada por la entidad contratante, la cual se expedirá mediante Resolución motivada que estará sujeta a los recursos ordinarios por la vía gubernativa." "El Acta final de liquidación que deberá ser aprobada por el Jefe de la entidad contratante, si él no hubiere invertido, presta mérito ejecutivo ante la jurisdicción coactiva contra el contratista y su garante en cuanto de ella resultaron obligaciones económicas a su cargo". (Artículo 289 ibídem. Del contenido de la liquidación). Por otra parte, la liquidación del I.C.C.E. implica durante su proceso, la aplicación de las normas contractuales, presupuestases y de personal propias de los establecimientos públicos. "Una vez concluida la liquidación del I.C.C.E. todos sus derechos y obligaciones corresponderán a la Nación". (Artículo 27 del Decreto 0077 de 1987). Pero la aplicación del artículo 289 del Decreto 222, atrás transcrito, vinculada como queda a determinar obligaciones a cargo de las partes contratantes, una vez se hayan cumplido o ejecutado las pactadas en el respectivo contrato, no procede tratándose de situaciones de orden extracontractual. Como bien las

identifica el señor Ministro consultante, las obras complementarias "...ejecutadas y recibidas, sin el lleno de los requisitos por la Ley", mal pueden a posterior, determinar obligaciones dentro del mismo ámbito de las contratadas legalmente, por la razón simple pero definitiva de que se ejecutaron sin haber dado previo cumplimiento a los requisitos y formalidades establecidos en el decreto 222. Si se trataba de obras de valor inferior a dos millones de pesos ($2'000'000.oo) previamente ordenadas por escrito y no era obligatoria la celebración del contrato escrito, al reconocimiento del valor acordado hubiere correspondido simplemente, una resolución, pero mal podía ordenarse ejecutar las de un valor superior, porque este ya requiere la suscripción de contrato, además de los requisitos que determine la cuantía: licitación privada, de veinte a cincuenta millones o pública si sobrepasa este último valor. (Art. 83 ibídem). No es procedente, por tanto, incluir en el acta de liquidación obligaciones ajenas a las surgidas del contrato que se liquida, así sean complementarias de las obras en él pactadas, las ejecutadas y recibidas por el ICCE, aunque se incluyeran, podrían determinar los efectos reservados por el artículo 289 del Decreto 222 a la liquidación del respectivo contrato y sólo a ella. So pena de nulidad, el presupuesto legal de validez y eficacia del acta de liquidación, como título ejecutivo, se apoya en la correspondencia jurídica de su contenido, que puede establecerse únicamente entre las obligaciones surgidas del contrato, que el acto tiende a determinar, pero nunca entre obligaciones extrañas al mismo y que la

administración declare sin respaldo en derecho. Excluida, entonces, la posibilidad legal de reconocer las obligaciones derivadas de la ejecución de obras no contratadas previamente, la administración se encuentra en la imposibilidad de hacerlas efectivas en favor de los particularidades y estos deben recurrir, con tal finalidad, ante las autoridades judiciales competentes. Así reitera. por demás, la Sala conceptos emitidos con anterioridad v.g. el de fecha 3 de noviembre de 1983 del cual fue ponente el Consejero Doctor Humberto Mora Osejo y que prohíja los conceptos del 17 de noviembre de 1981 y del 6 de julio de 1983 (Rad. 1987 consulta del señor Ministro de Gobierno). En los anteriores términos absuelve la Sala la consulta del Señor Ministro de Educación Nacional. HUMBERTO MORA OSEJO Presidente de la Sala

JAIME BETANCUR CUARTAS

JAVIER HENAO HIDRÓN

JAIME PAREDES TAMAYO

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria