CE-SC-RAD1992-N420

HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS SANTA MARTA - Naturaleza jurídica / HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS SANTA MARTA - Régimen aplicable / ESTABLECIMIENTO PUBLICO DEPARTAMENTAL El Hospital San Juan de Dios de la ciudad de Santa Marta, por sus características se asemeja a un establecimiento público, o sea, a una entidad descentralizada departamental dotada de personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Al personal vinculado al Hospital San Juan de Dios, le es aplicable el régimen legal previsto para los empleados públicos. Por excepción, el régimen aplicable es el correspondiente a las actividades que puedan ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo, es decir, por trabajadores oficiales. El procedimiento de liquidación de la entidad hospitalaria será el que establezca el gobernador de Magdalena con fundamento en la ordenanza para el efecto expedida la Asamblea Departamental.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON

Santafé de Bogotá D.C., Dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 420

Actor: MINISTERIO DE SALUD Referencia: Consulta sobre la naturaleza jurídica del Hospital San Juan de Dios de la ciudad de Santa Marta.

El señor Ministro de Salud, doctor Camilo Gonzales Posso, luego de hacer algunas consideraciones de carácter general, formula a la Sala la siguiente consulta: 1. ¿Cuál es la naturaleza jurídica del Hospital San Juan de Dios de Santa Marta? 2. ¿Qué régimen le es aplicable al personal allí vinculado, teniendo en

consideración que el régimen que se ha venido aplicando es el derecho público? 3. ¿Qué procedimiento debe surtirse para efectos de su disolución y liquidación? 4. ¿En qué condiciones quedaría el personal, para efectos de su liquidación, si eventualmente se predicara que no es derecho público? (sic)

I. ANTECEDENTES: Consta en la documentación que se anexa a la consulta, que el Hospital San Juan de Dios de la ciudad de Santa Marta tuvo su origen en el mandato canónico del obispo Juan Nieto Polo de Aguila del año 1743.

Mediante cédula real del 7 de marzo de 1751, el rey de España destinó el noveno y medio de los Diezmos de la provincia de Santa Marta, para la atención y funcionamiento de un hospital en esa ciudad, fundado por iniciativa de los religiosos de la comunidad de San Juan de Dios. En el año de 1890, el gobernador del departamento del Magdalena por medio del decreto 203 creó en el Hospital San Juan de Dios el cargo de médico cirujano, fijó su asignación mensual y le señaló las funciones correspondientes. En el mes de agosto de ese mismo año, la Asamblea Departamental del Magdalena expidió la ordenanza número 16, la cual dispuso que el hospital que existe en la ciudad de Santa Marta, de propiedad del departamento, se denominará "Hospital de Caridad de San Juan de Dios". La mencionada ordenanza dispuso también que los hospitales y en general los establecimientos de beneficencia y caridad que reciban auxilios del tesoro del departamento, sea cual fuere el origen de su fundación, estarán bajo la vigilancia del gobernador y

serán organizados, administrados y dirigidos en lo posible, conforme a los decretos dictados por éste. Luego la misma Asamblea, mediante la ordenanza número 78 del 3 de mayo de 1926, reglamentó el servicio científico del Hospital y estableció la planta de personal de la institución así como la asignación mensual de cada uno de los cargos. En el año de 1961, la Asamblea del Magdalena organizó la junta de beneficencia y asistencia pública y le concedió la función de dirigir, organizar, planear, orientar y financiar las instituciones asistenciales que recibían auxilios oficiales del Departamento. Igualmente, les concedió a las juntas directivas de los hospitales regionales y demás centros asistenciales del departamento la función de elaborar sus estatutos internos. En ejercicio de esa facultad, la junta directiva del hospital, mediante el acuerdo número 14 bis del 4 de agosto de 1966, adoptó los estatutos del centro asistencias, al tiempo que dispuso que la entidad es una institución quirúrgica de utilidad común que tiene por objeto desarrollar funciones asistenciales, docentes y preventivas, y rectificó el origen de la institución en el mandato canónico de año de 1743. El Ministerio de Salud Pública por resolución 293 de 1966, aprobó los estatutos consignados en la mencionada decisión de la junta directiva del Hospital. Y la gobernación del departamento del Magdalena mediante resolución 1056 del 5 de diciembre del mismo año, le reconoció la personalidad jurídica a la entidad hospitalaria, invocando la delegación concedida por el Presidente de la República a los gobernadores en el decreto 1326 de 1922.

Finalmente, el gobernador del Magdalena en ejercicio de las facultades concedidas por la ordenanza número 05 de 1989, expidió el decreto 378 de 1990 por el cual se crea con el nombre del Hospital Central de Santa Marta un establecimiento público del orden departamental. En su artículo 17 dispuso que todos los bienes que le pertenecen al Hospital San Juan de Dios se transferirán a título gratuito de la nueva entidad hospitalaria y formarán parte de su patrimonio.

II. CONSIDERACIONES: Tradicionalmente la jurisprudencia y la doctrina, inclusive aquella anterior a la reforma constitucional y administrativa de 1968, han acogido como criterio de distinción entre las personas jurídicas de derecho público y derecho privado, el del origen de la entidad, para concluir que aquellas que tienen su fuente en expresiones de voluntad del Estado, serán personas jurídicas de derecho público y las que nacen como consecuencia de la iniciativa particular estarán sujetas a las disposiciones del derecho privado.

El criterio de origen, aunado al ejercicio de funciones administrativas por parte de la entidad correspondiente y la sujeción de la misma a los controles previstos para las entidades estatales, son en principio factores suficientes para estimar que la organización administrativa que les concierne esta sujeta al derecho público. Adicionalmente, el criterio del origen ha sido tenido en cuenta con cierta reiteración para señalar la naturaleza pública de entidades dedicadas a la prestación de servicios en los sectores de la enseñanza, la asistencia pública y la atención médica. Conforme al criterio mencionado, sería admisible deducir que el Hospital San Juan de Dios por razón de la naturaleza de su acto de creación, debe catalogarse

como una institución religiosa de beneficencia pública, sujeta a las disposiciones contenidas en las leyes canónicas expedidas para tales corporaciones por la iglesia católica. Sin embargo y a partir de 1890, la gobernación y la asamblea del Magdalena expidieron actos administrativos que aunque no precisaron la naturaleza jurídica de la entidad, si representaban expresiones de voluntad del Estado dirigidas a ejercer el control administrativo sobre el Hospital San Juan de Dios, mediante la designación del personal responsable de su manejo, la fijación de la remuneración y el sometimiento a los preceptos que dictará el gobernador del departamento. Podría afirmarse entonces que a partir de ese año, las características del Hospital San Juan de Dios como institución religiosa de beneficencia pública sujeta a las prescripciones de la ley canónica, se fueron diluyendo para comenzar a integrarse como una organización administrativa con algunos elementos propios de la estructura típica de las entidades públicas. De esa manera, una entidad respecto de la cual era posible predicar su ,naturaleza privada por razón del origen de su creación, comienza a adquirir rasgos propios de las públicas en virtud de la expedición de diferentes actos administrativos dirigidos a someterla al control, dirección y organización de funcionarios estatales. En 1966 el Hospital San Juan de Dios obtuvo el reconocimiento de su personaría jurídica. Para esa época fue definida estatutariamente como una institución de utilidad común, disponiéndose lo correspondiente de la asignación de funciones, la conformación de su junta directiva y la determinación de las responsabilidades correspondientes a los cargos de administración. Del reconocimiento de personaría jurídica al Hospital San Juan de Dios, no puede

inferirse en rigor que su naturaleza sea la de una entidad sin ánimo de lucro sujeta a las prescripciones del derecho privado. Ello por cuanto de los antecedentes suministrados no se concluye que dicha institución hubiese venido funcionando como la asociación de un grupo de personas que ponen en común su voluntad y su esfuerzo, para cumplir una finalidad especial, destinando determinados bienes o rentas para el cumplimiento del objeto social. Por el contrario, se asimila más a una entidad pública de asistencia, financiada fundamentalmente con los recursos del Estado y sometida a su control y administración. Adicionalmente y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo sexto de sus estatutos, la administración fue confiada a una junta directiva integrada en su totalidad por representantes de entidades públicas, así: Un representante del Ministerio de Salud, un representante de la gobernación del Magdalena y dos representantes designados por la junta de beneficencia del mismo departamento. A esa misma junta directiva se le adscribió la función de designar el personal administrativo, con excepción del director del Hospital cuyo nombramiento corresponde a la junta de beneficencia departamental. Es pertinente mencionar, también, la expedición del decreto ley 3130 de 1968, mediante el cual se confirió la calidad de establecimiento público a las fundaciones o instituciones de utilidad común existentes para esa época, creadas por ley o con autorización de la misma, sujetándolas a las normas previstas para tal clase de entidades descentralizadas y a las particularidades que contengan los actos de su creación. (Ibídem, artículo 7º). Esta disposición es aplicable por vía

supletorio al orden departamental, por virtud del precepto contenido en el artículo 70 del decreto ley 1221 de 1986, "por el cual se dicta el estatuto básico de las entidades descentralizadas departamentales". (Incorporado al Código de Régimen Departamental al decreto ley 1222 de 1986, art. 321). Por consiguiente, el criterio de lógica jurídica permitiría inferir que los servidores vinculados al Hospital tienen la calidad de empleados públicos o, según el caso, de trabajadores oficiales. Esta distinción de acuerdo con lo dispuesto por el Código de Régimen Departamental, que inspirado en el precedente que significaba el artículo 5º del decreto ley 3135 de 1968, valido para el ámbito nacional, dispuso: Artículo 223. Los servidores departamentales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos departamentales se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo. En cuanto al proceso de liquidación de la entidad, corresponderá al gobernador ejercer la siguiente facultad que le concede la Constitución Nacional: Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: 8. Suprimir o fusionar las entidades departamentales ce conformidad con las ordenanzas. Asi que, previa ordenanza de la Asamblea Departamental en la que se determine lo relativo a las condiciones generales de extinción del Hospital San Juan de Dios, el gobernador del Magdalena podrá proceder a disponer su liquidación. El respectivo proyecto de ordenanza deberá ser presentado por el gobernador,

acompañado de los estudios que justifiquen la supresión del Hospital. (Código de Régimen Departamental, artículo 261 inciso final). LA SALA RESPONDE A la primera pregunta: El Hospital San Juan de Dios de Santa Marta, por sus características se asemeja a un establecimiento público, o sea, a una entidad descentralizada departamental dotada de personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

A la segunda pregunta: Al personal vinculado al Hospital San Juan de Dios, le es aplicable el régimen legal previsto para los empleados públicos. Por excepción, el régimen aplicable es el correspondiente a las actividades que puedan ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo, es decir, por trabajadores oficiales.

A la tercera pregunta: El procedimiento de liquidación de la entidad hospitalaria será el que establezca el gobernador del Magdalena, con fundamento en la ordenanza que para el efecto expida la Asamblea Departamental.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, al señor Ministro de Salud y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON

HUMBERTO MORA OSEJO

JAIME PAREDES TAMAYO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala