CE-SC-RAD1992-N423A

MUNICIPIO - Creación / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Competencia / ORDENANZA - Sanción / GOBERNADOR - Competencia El artículo 40 de la Constitución Nacional se refiere a las creaciones de municipios hechas por las Asambleas por medio de ordenanzas aprobadas y sancionadas de conformidad con la ley; a) los proyectos de ordenanza aprobados en las Asambleas, pero que no fueron sancionados por los Gobernadores, no nacieron a la vida jurídica, y, por lo mismo, no se les puede aplicar la norma constitucional transitoria; en relación con las ordenanzas aprobadas y sancionadas antes del 7 de julio de 1991, fecha de promulgación de la nueva constitución, que se demandaron ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y respecto de las cuales no hubo pronunciamiento definitivo, se les debe aplicar las disposiciones del artículo 40 transitorio de la Constitución Política. Las ordenanzas aprobadas y sancionadas, que hubieren sido demandadas, ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y anuladas mediante sentencia definitiva antes de la promulgación de la Nueva promulgación de la nueva Constitución, no pueden ser convalidadas por las disposiciones del artículo 40 transitorio de la Carta Política. Los proyectos de ordenanza que no recibieron sanción ejecutiva hasta el 31 de diciembre de 1990, debido a que en esta fecha no habían adquirido vida jurídica, no quedaron comprometidos en la disposición del artículo 40 transitorio de la Constitución Nacional. PROYECTO DE ORDENANZA / GOBERNADOR - Facultades / OBJECIONESTrámite Las objeciones del Gobernador a un proyecto de ordenanza deben seguir el trámite normal previsto por la Constitución y el decreto ley 1222 de 1986. Según estas disposiciones, si el Gobernador objeta un proyecto de ordenanza, por motivos de inconveniencia, de inconstitucionalidad o ilegalidad, él debe volver a la consideración de la Asamblea. Si la objeción es por inconveniencia y la Asamblea la desecha el gobernador debe sancionar la ordenanza. Desde la fecha de la sanción existe el acto administrativo denominado ordenanza. Si la objeción es por inconstitucionalidad o ilegalidad y la asamblea la desecha, el proyecto de ordenanza debe pasar al correspondiente tribunal administrativo para que lo verifique. Si el Tribunal declara constitucional o legal el proyecto de ordenanza, el Gobernador está obligado a sancionarlo. En este caso, desde la fecha de la sanción existe la ordenanza. ORDENANZA - Naturaleza / ACTO COMPLEJO - Ordenanza / GOBERNADORFacultades Las ordenanzas son actos administrativos con carácter complejo, porque la sanción del gobernador es parte integrante de la ordenanza, toda vez que por disposición legal, se requiere del concurso de voluntades de la Asamblea y del Gobernador que se unen en una sola voluntad para producir un acto único. Sin la sanción el proyecto de ordenanza no produciría efectos jurídicos, y, por lo mismo, no será obligatoria porque no se ha completado su trámite y porque cada uno de los actos que integran la ordenanza no tienen existencia jurídica en forma

separada o independiente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAIME BETANCUR CUARTAS

Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 423A Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: Validez de las creaciones de municipios antes del 31 de diciembre / 90, (Adición a la consulta 423) El Ministro de Gobierno formula a la Sala de Consulta y Servicio Civil, la siguiente consulta: "El Ministro de Gobierno desea adicionar la consulta realizada a esa H. Sala con fecha 17 de diciembre de 1991 mediante oficio 974, en relación con la validez de los actos creadores de municipios (art. 40 transitorio de la Constitución Política), por cuanto han surgido nuevas inquietudes sobre la aplicación del referido artículo, especialmente frente a actos administrativos ordenanzales creadores de municipios que no alcanzaron a ser sancionados por el Gobernador respectivo, ni publicados. En relación con el tema se consulta:

1. El artículo transitorio 40 hace referencia a la creación de municipios que se encontraban en alguna de estas situaciones administrativas: a) A los proyectos de ordenanza aprobados en tres debates pero no sancionados ni publicados por los Gobernadores respectivos por vicios de ilegalidad? b) A los actos administrativos ordenanzales de creación de municipios demandados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y sin fallo definitivo? c) A los actos administrativos ordenanzales, demandados ante el Tribunal de lo contencioso y anulados por éste?

d) A todos los proyectos de ordenanza en trámite (sin su correspondiente sanción o publicación) y a los demandados por alguna ilegalidad? 2 Los Gobernadores están obligados a sancionar y publicar los proyectos de ordenanza aprobados en tres debates por las Asambleas antes del año 1991 y objetados por sus antecesores?". LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE 1.) La Sala sostuvo en concepto de 13 de febrero de 1992 (radicación 423), que las creaciones de municipios hechas por las Asambleas Departamentales antes del 31 de diciembre de 1990, son válidas de conformidad con lo previsto en el artículo 40 transitorio de la Constitución Nacional, y que esta norma se "refiere a aquellas creaciones que están vigentes, es decir, que aunque adolecían de algún vicio, no fue declarada la nulidad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo antes de la promulgación de la nueva Constitución, mediante sentencia ejecutoriada". 2.) En efecto, tanto la Constitución de 1886 como la nueva Constitución, han atribuido a las Asambleas Departamentales la competencia para crear y suprimir municipios, llenando los requisitos que establezca la ley; facultad que ejerce por medio de actos administrativos denominados ordenanzas. 3.) Los artículos 72 y siguientes del Decreto ley 1222 de 1986, determinan el procedimiento que se debe adelantar para la expedición de las ordenanzas. De este modo, el artículo 75, dispone que "para que un proyecto sea ordenanza debe aprobarse en tres (3) debates, celebrados en tres (3) días distintos", y el artículo 77 agrega, que una vez aprobado un proyecto de ordenanza en la

correspondiente Asamblea pasará al Gobernador para su sanción y si éste no lo objeta ordenará que se promulgue como ordenanza, pero si lo objetare, lo devolverá a la Asamblea". El artículo 78 establece unos términos dentro de los cuales el Gobernador puede devolver los proyectos de ordenanzas con objeciones a la Asamblea y dispone que si el Gobernador, "Una vez transcurridos los términos indicados, no hubiere devuelto el proyecto con objeciones deberá sancionarlo y promulgarlo". Devuelto el proyecto de ordenanza con objeciones deberá ser considerado en la Asamblea y, de ser aprobado nuevamente por la mitad mas uno de sus miembros, el Gobernador deberá sancionarlo sin poder presentar nuevas objeciones por inconvenienc 1a. Pero "Si las objeciones fueren por ilegalidad o inconstitucionalidad y la Asamblea insistiera, el proyecto pasará al Tribunal Administrativo del Departamento para que decida definitivamente sobre su exequibilidad..." De otra parte, el artículo 81 define la sanción ejecutiva como el "Acto del jefe superior del Departamento que manda ejecutar el proyecto que le envía la respectiva Asamblea y con el cual revista a éste del carácter de ordenanza. A su turno, los artículos 82 y 83 disponen que una vez sancionada una ordenanza, deberá publicarse en el periódico o oficial del departamento, la cual regirá en todo el territorio departamental, treinta días después de la mencionada publicación. "Sin embargo, las Asambleas pueden reglamentar, este punto como a bien lo tengan; pero en todo caso ninguna ordenanza podrá ser obligatoria

antes de su promulgación". 4.) De las normas estudiadas sobre la expedición de ordenanza, se deduce que estos actos administrativos departamentales tienen el carácter de actos complejos, porque la sanción del Gobernador es parte integrante de la ordenanza, toda vez que por disposición legal, se requiere del concurso de voluntades de la Asamblea y del Gobernador que se unen en una sola voluntad para producir un acto único. Sin la sanción el proyecto de ordenanza no producirá efectos jurídicos y, por lo mismo, no será obligatoria porque no se ha completado su trámite y porque cada uno de los actos que integran la ordenanza no tienen existencia jurídica en forma separada o independiente. 5.)Por lo expuesto se concluye que, para poder aplicar lo ordenado por el artículo 40 transitorio de la Constitución Nacional, se requiere que los actos creadores de municipios hayan surgido a la vida jurídica antes del 31 de diciembre de 1991, es decir, que las ordenanzas respectivas hubieran sido aprobadas y sancionadas, tal como lo ordenan las normas pertinentes, estudiadas del decreto ley 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental) y, además, que no hubieran sido anuladas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo antes de la fecha en que entró a regir la nueva Constitución, mediante sentencia ejecutoriada. Con fundamento en las anteriores consideraciones la Sala absuelve la consulta del señor Ministro en los siguientes términos: 1. - El artículo 40 transitorio de la Constitución Nacional se refiere a las creaciones de municipios hechas por las Asambleas por medio de ordenanzas aprobadas y sancionadas de conformidad con la ley; en relación con las

situaciones planteadas en la consulta, se tiene: a) De suerte que los proyectos de ordenanza aprobados en las Asambleas, pero que no fueron sancionados por los Gobernadores, según se explicó, no nacieron a la vida jurídica ' y, por lo mismo, no se les puede aplicar la norma constitucional transitoria. b) En relación con las ordenanzas aprobadas y sancionadas antes del 7 de julio de 1991, fecha de promulgación de la Nueva Constitución, que se demandaron ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y respecto de las cuales no hubo pronunciamiento definitivo, la Sala considera que se les debe aplicar las disposiciones del artículo 40 transitorio 40 de la Constitución Política. c) La Sala estima que las ordenanzas aprobadas y sancionadas, que hubieren sido demandadas, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y anuladas mediante sentencia definitiva antes de la promulgación de la nueva Constitución, no pueden ser convalidadas por las disposiciones del 40 transitorio de la Constitución Política. d) Los proyectos de ordenanza que no recibieron sanción ejecutiva hasta el 31 de Diciembre de 1990, debido a que en esa fecha no habían adquirido vida jurídica, no quedaron comprendidos en la disposición del art. 40 Transitorio de la Constitución Nacional. 2. - Esta pregunta no tiene ninguna relación con el artículo 40 transitorio de la nueva Constitución, por cuanto solamente las ordenanzas con vida jurídica a la fecha del 31 de diciembre de 1990 y que crean municipios, están amparadas por la presunción constitucional a que se refiere dicho artículo.

Las objeciones del Gobernador a un proyecto de ordenanza deben seguir el trámite normal previsto por la Constitución y el decreto - ley 1222 de 1986. Según estas disposiciones, si el Gobernador objeta un proyecto de ordenanza, por motivos de inconveniencia, de inconstitucionalidad o ilegalidad, él debe volver a la consideración de la Asamblea. Si la objeción es por inconveniencia y la Asamblea la desecha el Gobernador debe sancionar la ordenanza. Desde la fecha de la sanción existe el acto administrativo denominado ordenanza. Si la objeción es por inconstitucionalidad o ilegalidad y la Asamblea la desecha, el proyecto de ordenanza debe pasar al correspondiente Tribunal Administrativo para que lo verifique. Si el Tribunal declara Constitucional o Legal el proyecto de ordenanza, el Gobernador está obligado a sancionarlo. En este caso, como en el anterior, desde la fecha de la sanción existe la ordenanza. Transcríbase en sendas copias al señor Ministro de Gobierno y a la secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON

HUMBERTO MORA OSEJO

JAIME PAREDES TAMAYO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala