CE-SC-RAD1992-N441

PERSONERO MUNICIPAL - Son competentes para investigar disciplinariamente a los servidores municipales, con excepción del alcalde / PROCURADOR PROVINCIAL - Conoce en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra empleados oficiales del orden municipal / SANCION DISCIPLINARIA - En firme debe ser cumplida de inmediato por el alcalde o por el respectivo funcionario nominador Los personeros distritales y municipales, como agentes del Ministerio Público, calidad que les confiere la Constitución Política (artículo 118), son competentes para investigar disciplinariamente a los servidores municipales, con excepción del alcalde, por las conductas que dificulten o hagan ineficaz el ejercicio del derecho de petición (artículo 75 del Código Contencioso Administrativo), por las causases de mala conducta que prevé el artículo 76 del Código Contencioso Administrativo y por infracción al régimen disciplinario establecido en la ley 13 de 1984. La acción disciplinaria asignada a los procuradores provinciales por la ley 4a. de 1990, ciertamente modificó la competencia establecida para los personeros municipales por la ley 3a. del mismo año. Aquella ley confirió a los procuradores provinciales una competencia nueva, consistente en conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra empleados oficiales del orden municipal contra quienes, sin tener este carácter, ejerzan transitoriamente funciones públicas. Esta competencia debe entenderse como de carácter prevalente con respecto a la que tienen los personeros municipales, de investigación disciplinaria (instrucción de los procesos), de manera que en ejercicio superior del poder disciplinario a cargo de la Procuraduría General de la

Nación, aquellos podrán ser desplazados por los procuradores provinciales, caso en el cual perderán la competencia para seguir conociendo de la irregularidad disciplinaria. Perfeccionada la investigación, el procurador provincial decide en primera instancia sobre la clase de sanción disciplinaria que debe imponerse, si hubiere lugar a ello. Con todo, los funcionarios municipales que tienen el carácter denominadores, son competentes también para investigar y sancionar a los empleados de su dependencia. Al personero ya no le corresponde solicitar al alcalde la imposición de sanciones disciplinarias con respecto a servidores municipales. Ellos por cuanto debe remitir el expediente que hubiere perfeccionado, al procurador provincial competente, para que éste decida en primera instancia. En firme la sanción disciplinaria, la misma debe ser cumplida de inmediato por el alcalde o por el respectivo funcionario nominador.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON

Santafé de Bogotá D.C., tres (3) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 441

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: Consulta sobre las atribuciones de los personeros municipales en materia disciplinaria.

El señor Ministro de Gobierno, doctor Humberto de la Calle Lombana, luego de hacer algunas consideraciones de carácter general, formula a la Sala la siguiente consulta: 1a. - ¿La competencia al personero para investigar a los empleados municipales, con excepción del alcalde, con fundamento en ley 3a. de 1990, artículo 3º.,

comprende todo tipo de conductas que impliquen violación del régimen disciplinario y no solamente por aquellas relacionadas con el derecho de petición? 2a. - ¿La acción disciplinaria asignada a la Procuraduría General de la Nación por la Ley 4a. de 1990, artículo 32 respecto de los empleados municipales, modifica la establecida por la ley 3a. de 1990, artículo 3º para los personeros distritales y municipales? 3a. - ¿Si continúa vigente la ley 3a. de 1990, artículo 3º., de las investigaciones disciplinarias que adelante el personero con fundamento en la misma y cuyo resultado dé lugar a sanción de amonestación, multa, suspensión o destitución, de empleados municipales, el alcalde está obligado a atender la solicitud del personero e imponer la sanción correspondiente?

LA SALA CONSIDERA: 1. - Antecedentes. - El Código Contencioso Administrativo (decreto - ley 01 de 1984) concedió a los personeros municipales la facultad para aplicar medidas disciplinarias o solicitar su aplicación al que sea competente, a los funcionarios que sin causa justificada dificulten o hagan ineficaz el ejercicio del derecho de petición, o incurran en causal de mala conducta que el mismo Código determina y enumera. (ibídem, artículos 75 y 76).

Como complemento a las atribuciones anteriores, el régimen disciplinario para el personal civil y demás servidores de la Rama Ejecutiva del orden nacional, previsto en la ley 13 de 1984 y su decreto reglamentario 482 de 1985, fue hecho extensivo a los empleados municipales por la ley 49 de 1987, artículo 10, con la

advertencia de que regiría "mientras se expida el estatuto disciplinario para el alcalde y demás empleados municipales". Agregó dicha ley que la vigilancia administrativa que la ley 78 de 1986 asigna a la Procuraduría General de la Nación, respecto de los alcaldes, se ejercerá conforme a las normas de competencia establecidas en la ley 25 de 1974 y además que la modifiquen o adicionen. De manera que por las causases que taxativamente señalará la ley, los alcaldes solamente pueden ser suspendidos o destituidos - a petición del funcionario de la procuraduría que ejerza la vigilancia administrativa con respecto a ellos, una vez perfeccionado el proceso disciplinario - por el correspondiente gobernador o, en tratándose del alcalde del Distrito Capital, por el Presidente de la República. (La norma es reproducida sustancialmente por la Constitución Política de 1991, en el inciso segundo de su artículo 314). El ejercicio de la potestad disciplinaria respecto de los empleados municipales, se distribuía entonces de la manera siguiente: a. Los alcaldes, los directores o gerentes de entidades descentralizadas municipales, los controles y los auditores, en su calidad de funcionarios nominadores, conocen de las infracciones al régimen disciplinario en que incurran los empleados que pertenecen a cada una de las correspondientes dependencias. (Ley 13 de 1984). b. La Procuraduría General de la Nación por intermedio de los procuradores delegados para la vigilancia administrativa y para la contratación administrativa, según el caso , conocen en primera instancia (la segunda instancia corresponde

al Procurador General de la Nación) de las investigaciones disciplinarias contra los siguientes funcionarios: el alcalde mayor, los secretarios del despacho, el contralor y el tesorero del Distrito Especial de Bogotá ( hoy Distrito Capital de Santafé de Bogotá), y los alcaldes de capital, de departamento; y por intermedio de los procuradores regionales (hoy procuradores departamentales), también en primera instancia (la segunda instancia corresponde a los procuradores delegados ya mencionados) de los procesos disciplinarios contra los demás empleados oficiales del municipio y quienes, sin tener este carácter, ejerzan funciones públicas en el respectivo territorio. ( Ley 25 de 1974, artículo 26 y ley 13 de 1984, artículo 11). En los casos mencionados, la Procuraduría General de la Nación puede en cualquier momento no solamente iniciar sino asumir una investigación disciplinaria, desplazando a quien haya ordenado su apertura, quien perderá la competencia para proseguirla. Y, c. Los personeros municipales, quienes pueden aplicar medidas disciplinarias a sus empleados subalternos, o solicitar su imposición respecto de aquellos funcionarios que sin causa justificada dificulten o hagan ineficaz el ejercicio del derecho de petición, o incurran en causal de mala conducta de las que enumera el artículo 76 del Código Contencioso Administrativo. ( Esta facultad proviene del mandato contenido en el artículo 75, numeral 4, de la misma obra y se entiende sin perjuicio de las facultades y deberes constitucionales y legales de otros funcionarios del Ministerio Público). 2. - La ley 3a. de 1990. - La ampliación de la órbita de competencia de los

personeros municipales en materia disciplinaria, fue obra de la ley 3a. de 1990 (enero 3). Esta ley, teniendo en cuenta que ya los personeros disponían de atribuciones para recibir las quejas y reclamos que toda persona les haga llevar referentes al funcionamiento de la administración municipal, al cumplimiento de los cometidos que les señalen las leyes y los relativos a la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, y fundamentalmente, para vigilar la conducta oficial de los empleados y trabajadores municipales y velar porque desempeñen cumplidamente sus deberes y se les exija la responsabilidad por las faltas que cometan ( Código de Régimen Municipal o decreto ley 1333 de 1986, artículo, 139, ordinales 3º y 4º), los facultó expresamente en el numeral 19 de su artículo 3º para adelantar cuando las circunstancias lo ameriten, las investigaciones disciplinarias del caso contra los empleados oficiales ( empleados públicos y trabajadores oficiales) del municipio, y como consecuencia de esas investigaciones, "solicitar contra los empleados oficiales, excepto el alcalde, sanciones de amonestación, multa, suspensión y destitución al funcionario y organismo competente para tal efecto". En tales eventos, los personeros deben adelantar la investigación con observancia del estatuto establecido en la ley 13 de 1984 y su decreto reglamentario 482 de 1985, pues así lo dispone el artículo 10 de la ley 49 de 1987 y lo reitera la ley 3a. de 1990. Podrán, en consecuencia, solicitar al funcionario u organismo competente para el efecto, la imposición de sanciones disciplinarias

que, según el mismo estatuto, podrán consistir en amonestación escrita sin anotaciones en la hoja de vida, censura con anotación en la hoja de vida, multa que no exceda de la quinta parte del sueldo mensual, suspensión en el ejercicio del cargo hasta por treinta (30) días sin derecho a remuneración, o destitución. De igual modo, la ley ya citada les atribuyó la vigilancia de las investigaciones que adelanten las comisiones de personal para efecto de aplicar a los empleados municipales el régimen disciplinario establecido en la ley 13 de 1984 en el caso de que se pretenda imponer la sanción de destitución. Tales comisiones habían sido creadas por el decreto 1001 de 1988 (artículo 22) y el concepto respectivo, según el artículo 49 del Decreto reglamentario 482 de 1985, no será obligatorio para la entidad nominadora. De esa manera se pretendió fortalecer el proceso de descentralización administrativa, concedido a los personeros en los municipios la potestad disciplinaria que con anterioridad la ley reservaba al funcionario nominador (jefe del organismo o de la dependencia respectiva) y al Procurador General de la Nación, quien en cualquier momento podía iniciar o proseguir una investigación disciplinaria. Por tanto, y sin que los nominadores ni la Procuraduría perdieran sus atribuciones, aquella potestad para asuntos disciplinarios comprendió también a los personeros con alcance general, es decir, para todo tipo de conductas - y no tan sólo respecto, de las conductas atentatorias del derecho de petición o de ciertas causases de mala conducta - , en el sentido de que perfeccionada la investigación fuese vinculante para el competente funcionario nominador, dar

cumplimiento a la respectiva solicitud. 3. - La ley 4a. de 1990. - Esta ley, empero, bien pronto varió la situación anterior. Promulgada tan sólo dos días después de entrar en vigencia la ley 3a. del mismo año (enero 5), a su vez estuvo dirigida a reorganizar la Procuraduría General de la Nación, fortaleciéndole funcional y administrativamente. La nueva distribución de funciones hizo que las procuradurías regionales pasaran a denominarse: departamentales, intendenciales, comisariales, y provinciales. A estas últimas, el artículo 32 de la ley mencionada les asignó, entre otras funciones, la de conocer en primera instancia (el conocimiento en segunda instancia corresponde a las procuradurías primera, segunda y tercera delegadas para la vigilancia administrativa, al tenor del artículo 15 literal b.) de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados oficiales del orden municipal y contra quienes sin tener este carácter ejerzan transitoriamente funciones públicas. Así mismo, adquirieron competencia para asumir el conocimiento de los procesos disciplinarios contra los sub - oficiales del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares, y los agentes y sub - oficiales de la Policía Nacional que actúen en los municipios de su comprensión provincial. Según el artículo 34, la Procuraduría Provincial para la Vigilancia Administrativa del Distrito Especial ( hoy Capital) de Bogotá, tiene la función de conocer, en primera instancia, de los procesos que se adelanten contra el contralor, el personero y el tesorero, los secretarios del despacho de la alcaldía mayor, los

demás funcionarios y empleados del orden administrativo Distrital, y contra quienes sin tener el carácter de empleados ejerzan funciones públicas en dicha ciudad. Por su parte, el Procurador General de la Nación, con el fin de poner en funcionamiento las procuradurías providenciales, estableció la jurisdicción territorial de las mismas mediante la resolución número R 15 del 17 de septiembre de 1990. 4. - La nueva Constitución. - La Constitución Política promulgada el 5 de julio de 1991, en su artículo 277 dispone que corresponde al Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes:

6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.

Por consiguiente, la función de vigilancia superior de la conducta oficial de todos los servidores públicos, que incumbe al Ministerio Público, conduce al ejercicio prefente del poder disciplinario. En este sentido, les corresponde imponer las respectivas sanciones conforme a la ley, pudiendo además adelantar las investigaciones correspondientes, directamente desde un principio, o desplazando al funcionario también competente que haya tomado la decisión con anterioridad. 5. - Conclusiones. - La Sala estima que la competencia disciplinaria otorgada a los personeros municipales por la ley 3a. de 1990 quedó modificada por la asignada a los procuradores provinciales por la ley 4a. del mismo año, que contiene una cláusula general de competencia en favor de estos últimos para

conocer de las infracciones disciplinarias en que incurran los empleados oficiales de los municipios. Los personeros Podrán, dentro de un criterio de complementariedad y como agentes del ministerio Público, iniciar investigaciones disciplinarias contra los empleados del municipio - excepción hecha del alcalde - que infrinjan el ordenamiento jurídico relacionado con la materia (Código Contencioso Administrativo, artículos 75 y 76 y ley 13 de 1984) con estricta sujeción a los principios de interpretación del régimen disciplinario, o sea los de celeridad, economía, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción a que se refiere el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo. Pero concluida la investigación, ya no le corresponderá solicitar al funcionario competente la imposición de las sanciones a que haya lugar, sino remitir el expediente al procurador provincial para que éste resuelva conforme a derecho. El personero municipal deberá poner en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, por intermedio del respectivo procurador provincial, la decisión de abrir una investigación disciplinaria. Dicho procurador, en ejercicio preferente del poder disciplinario podrá asumir la investigación y desplazar al personero del conocimiento de la misma, con fundamento además en el artículo 11 de la ley 13 de 1984 y como una forma de mantener la jerarquía en el funcionamiento del Ministerio Público. Quiso entonces el legislador que los procesos disciplinarios respecto de empleados oficiales al servicio de los municipios, estuviesen sometidos al principio de las dos instancias, cuando la decisión con respecto a los mismo correspondiera a la Procuraduría General de la Nación.

Con todo, el funcionario nominador conserva el ejercicio de la potestad disciplinaria en relación con los empleados de Independencia a su cargo, competencia que tampoco impide el ejercicio prevalente del poder disciplinario por el correspondiente procurador provincial.

LA SALA RESPONDE: A la primera pregunta: Los personeros distritales y municipales, como agentes del Ministerio Público, calidad que les confiere la Constitución Política (artículo 118), son competentes para investigar disciplinariamente a los servidores municipales, con excepción del alcalde, por las conductas que dificulten o hagan ineficaz el ejercicio del derecho de petición (artículo 75 del Código Contencioso Administrativo), por las causases de mala conducta que prevé el artículo 76 del Código Contencioso Administrativo y por infracción al régimen disciplinario establecido en la ley 13 de 1984.

A la segunda pregunta: La acción disciplinaria asignada a los procuradores provinciales por la ley 4a. de 1990, ciertamente modificó la competencia establecida para los personeros municipales por la ley 3a. del mismo año.

Aquella ley confirió a los procuradores provinciales una competencia nueva, consistente en conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra empleados oficiales del orden municipal contra quienes, sin tener este carácter, ejerzan transitoriamente funciones públicas. Esta competencia debe entenderse como de carácter prevalente con respecto a la que tienen los personeros municipales, de investigación disciplinaria (instrucción de los procesos), de manera que en ejercicio superior del poder disciplinario a cargo de la Procuraduría General de la Nación, aquellos podrán ser desplazados por los

procuradores provinciales, caso en el cual perderán la competencia para seguir conociendo de la irregularidad disciplinaria. Perfeccionada la investigación, el procurador provincial decide en primera instancia sobre la clase de sanción disciplinaria que debe imponerse, si hubiere lugar a ello. Con todo, los funcionarios municipales que tienen el carácter denominadores, son competentes también para investigar y sancionar a los empleados de su dependencia.

A la tercera pregunta: Al personero ya no le corresponde solicitar al alcalde la imposición de sanciones disciplinarias con respecto a servidores municipales.

Ellos por cuanto debe remitir el expediente que hubiere perfeccionado, al procurador provincial competente, para que éste decida en primera instancia. En firme la sanción disciplinaria, la misma debe ser cumplida de inmediato por el alcalde o por el respectivo funcionario nominador. Transcríbase, en sendas copias auténticas, al señor Ministro de Gobierno y al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRÓN

HUMBERTO MORA OSEJO

JAIME PAREDES TAMAYO ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la sala