CE-SC-RAD1992-N466

PLAZA DE MERCADO - Construcción / MUNICIPIO - Competencia / BIEN DE USO PUBLICO - Inalienabilidad Las Empresas Públicas de Bucaramanga pueden adelantar la construcción de la Casa de Mercado Central en el mismo inmueble en que hoy se presta conservando el municipio la regulación, el control y el servicio del mercado. Pero no podrá enajenar la plaza a quienes actualmente la usufructúan. La vigencia del artículo 365 de la Constitución de por si no modifica la legislación vigente sobre el particular; de consiguiente no es fundamento para proceder de forma diversa. El bien "Casa de Mercado Central" no puede ser vendida a sus inquilinos quienes carecen del derecho de ser adjudicatarios de los puestos y locales que lo conforman. Se podría variar el destino del lote donde funciona el mercado central y rehabilitar la zona afectada, siempre y cuando se destine al mercado público otro inmueble de características equivalentes.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 30 de octubre de 1992.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO Santafé de Bogotá., veintisiete (27) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 466

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: Consulta relacionada con el proyecto arquitectónico de la Casa de Mercado Central de las Empresas Públicas de Bucaramanga.

Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Gobierno formula a la Sala en los siguientes términos textuales: "ANTECEDENTES: 1. - La Administración Municipal se encuentra empeñada en adelantar un plan

de renovación urbana del sector centro de la ciudad de Bucaramanga en el cual se encuentra ubicada la Casa de Mercado Central de propiedad de las Empresas Públicas de Bucaramanga, por su estado y su zona de influencia, constituye un obstáculo para el desarrollo urbanístico del centro de la ciudad por el deterioro físico de seguridad, higiene, ocupación de espacios públicos, desvalorización de la propiedad adyacente, una planta física obsoleta y deteriorada que atenta peligrosamente contra la vida y bienes de los inquilinos y usuarios de la plaza de mercado. 2. - La Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera del H. Consejo de Estado con ponencia del Consejero Doctor Libardo Rodríguez, mediante providencia del 24 de julio de 1990 declaró la nulidad de los artículo 1, 5, 7 y 8 del acuerdo número 14 / 83 del Concejo de Bucaramanga, que autorizaba a las empresas públicas de la citada ciudad para vender la plaza de mercado satélite del sur, por puestos o locales mediante propiedad horizontal, providencia, que según el alcalde, se enmarcó dentro de los lineamientos del régimen de la anterior Constitución ya que la citada providencia habla de vender la plaza. 3. - Teniendo en cuenta que existe la providencia citada y ante el interés de la administración de remodelar la plaza para construir una plaza de mercado, conforme al proyecto arquitectónico de protección, preparado para el efecto por cuanto la Ley 9 / 89 en su artículo 2o. numeral 9o establece que dentro del plan de desarrollo municipal deben incluirse áreas urbanas destinadas a la renovación y rehabilitación de zonas afectadas por el deterioro económico, físico y social, se

consulta: A.) ¿Pueden las Empresas Públicas de Bucaramanga adelantar la construcción de la Casa de Mercado Central en el mismo inmueble en que hoy deficitariamente se presta el servicio con el propósito de enajenaría a quienes actualmente la usufructúan, para que estos debidamente organizados, al tenor del artículo 365 de la Constitución Política, presten el servicio de mercado, conservando lógicamente el Municipio la regulación, el control y la vigilancia del servicio de mercado?. B.) ¿Los inquilinos actuales pueden ser propietarios de los puestos y locales si las empresas públicas acometen el proyecto? C.) ¿En caso contrario, cuál sería la figura jurídica que se necesitaría para adelantar este proyecto de rehabilitación y modernización de la zona, tan anhelada por la comunidad?".

CONSIDERACIONES DE LA SALA: 1. - Antecedentes constitucionales y legales.

El artículo 63 de la Constitución Nacional dispone: "los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardos, el patrimonio arqueológico de la nación y demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables". La Ley 9a. de 1989 "sobre desarrollo municipal" prevé en su artículo 1º. (inciso transitorio) la vigencia de los planes integrales de desarrollo, de los planes de desarrollo y de los planes reguladores de los municipios superiores a 1 00.000 habitantes, que hubiesen sido expedidos con anterioridad a su vigencia, pero con la obligación de adecuarlos a lo dispuesto en ella dentro del año siguiente, a

cuando comenzó a regir. Donde no existieran tales planes se impone la obligación de presentarlos al Concejo Municipal dentro del mismo plazo. Por su parte, el numeral 3o. del artículo 2o. de la Ley 9a. menciona, entre los aspectos que debe incluir todo plan de desarrollo, el de confeccionar un programa de inversión que contemple, entre otras cosas, el "suministro de alimentos". Entre los elementos constitutivos del plan de desarrollo (artículo 2o. de la ley, numerales 5o. y 6o.) está la asignación de prioridades para renovar y desarrollar zonas urbanas afectadas por deterioro económico, social y físico y la conformación, incorporación regulación y conservación del conjunto de inmuebles públicos, destinados por su naturaleza, uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas. Esta referencia de la ley, a inmuebles constitutivos del espacio público, según enunciado del artículo 5o., permite descartar anteladamente y como prioridad asignable dentro de un plan de desarrollo la enajenación de inmuebles públicos o de áreas necesarias para el mantenimiento de los servicios públicos básicos y hacer notar que las ventas a particulares autorizadas, por el artículo 36 numeral 5o., son las "... individuales... que se efectúen dentro de un programa comercial de construcción de vivienda oficinas o locales que formen parte del conjunto habitacional.." (subraya la sala) o dentro de proyectos de renovación urbana. En un mismo orden de ideas, el artículo 5o. de la Ley 9a. define lo que debe entenderse por espacio público. Dispone la norma: "Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los

elementos arquitectónicos y naturales de los Inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. "Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo". Agrega el artículo 6º. "El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el concejo intendencias, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por

otros de características equivalentes" (subraya la Sala). La administración y disposición de bienes inmuebles municipales, incluyendo los téjidos, están sujetos a las normas que dicten los Concejos Municipales (Decreto 1333 de 1986, artículo 167); con las limitaciones que determine la ley. Como bienes de propiedad exclusiva de los municipios, gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares, en términos del artículo 362 de la Constitución Política. 2. - El Acuerdo 014 de 1983. Mediante el Acuerdo 014 de 30 de abril de 1983, el Concejo Municipal de Bucaramanga confirió unas atribuciones a las Empresas Públicas para vender la plaza de Mercado "Satélite del Sur". Con respecto a este asunto se acordó, en el artículo 6o.: "Autorizar al señor Gerente de las Empresas Públicas de Bucaramanga para que haga los respectivos planos y consiga la financiación para la construcción de una Plaza de Mercado moderna en el lote donde funcionaba la Casa de Mercado Central que fue arrasada por el incendio, ubicada entre las Carreras 16 y 15 con Calles 33 y 34. Y que esta tenga prelación sobre cualquier plaza que se piense construir, en acuerdo con el Código de urbanismo". Esta autorización concedida por el Concejo Municipal de Bucaramanga encuadra dentro de las atribuciones constitucionales y los fines de un plan de desarrollo, por cuanto se limita a facultar al Gerente de las. Empresas Públicas para levantar planos y obtener la financiación del proyecto de construcción de una plaza de mercado en el lote donde funcionaba la "Casa de Mercado Central, arrasada por

un incendio". Pero no se concede, por el artículo transcrito, facultad alguna sobre la enajenación de bienes inmuebles donde funciona actualmente el mercado central. De consiguiente, el propósito de enajenar tales bienes, a los actuales inquilinos una vez destruida la plaza carece de fundamento en el Acuerdo citado, y como se vio en la Ley 9a. de 1989, ni lo autoriza el Decreto 222 de 1983. EXP. 466 Como bien que participa de la naturaleza de los de uso público y confortne al artículo 674 del Código Civil, el destino del inmueble en cuestión está regido por las limitaciones en el ejercicio de algunos de los atributos del derecho de dominio, específicamente el "ius obutendi", por disposiciones previstas en la ley. Lo anteriormente expuesto guarda estrecha armonía con el artículo 1853 del Código citado que prohibe a los administradores de un establecimiento público, vender parte alguna de los bienes que administran, y cuya enajenación no estaba comprendida en sus facultades administrativas ordinarias; salvo el caso de expresa autorización de la autoridad competente. En igual sentido reitera el artículo 30 del Decreto 1050 de 1989, que, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado no podrán desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los previstos por la ley o normas que los creó o por sus estatutos, ni destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en tales normas. El Municipio de Bucaramanga está en la obligación de garantizar la prestación del servicio del mercado público en el inmueble destinado al efecto para lo cual debe obtener la autorización correspondiente del Concejo Municipal sobre construcción

de una plaza de mercado en el lote donde funcionaba la Casa de Mercado Central. Es de conocimiento común que el servicio se está prestando por una comunidad de "inquilinos" organizada en puestos o locales; pero de ello no se sigue que para la prestación del servicio se requiera la enajenación de tales puestos a los "inquilinos"; solo una vez desafectado o variado su destino podrá venderse "siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes". En oportunidad anterior y mediante sentencia de 24 de julio de 1990, la Sección Primera de esta Corporación, sostuvo sobre un caso semejante: "De tal manera que siendo una característica fundamental de los bienes de uso público la de ser inalienables, y constituyendo la Plaza de Mercado Satélite del Sur de Bucaramanga un bien de uso público, el Concejo Munícipal de esa ciudad no podía autorizar su venta a través del sistema de propiedad horizontal ni a través de ningún otro sistema, ya que con ello está privando a la comunidad de un bien cuya propiedad aparecía formalmente en cabeza de las Empresas Públicas de Bucaramanga, pero que en realidad pertenece a todos los habitantes mientras esté destinado al servicio de mercado público. Lo anterior no obsta, lógicamente, para que, como ocurre en la generalidad de los casos, el servicio de mercado público sea prestado por particulares bajo la orientación, administración y control de la entidad pública responsable de dicho servicio, pero sin que esta posibilidad pueda implicar que dicha entidad pública esté habilitada para enajenar a los particulares los bienes afectados al servicio que tengan el carácter de bienes de uso público. Los planteamientos expresados son suficientes para que la Sala confirme la

sentencia recurrida, en los mismos términos de su parte resolutiva, ya que como lo expresa el Tribunal de origen, las demás disposiciones diferentes de las anuladas no tienen relación con la enajenación de los locales que hacen parte de la citada plaza de mercado, por lo cual no pueden quedar cobijadas con la declaratoria de nulidad". Esta doctrina es lo suficientemente clara para concluir que la enajenación de bienes, en un caso como el que se debate la enajenación del inmueble, de manera como se propone, no sea legalmente procedente. Por otra parte, el artículo 356 de la Constitución, invocado como fundamento de la petición, es claro al disponer que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley; y como la Ley 9a. de 1989 sobre urbanismo, en relación con servicios públicos, no contradice la normatividad del canon constitucional, mal puede encendérsela como reformada o derogada. Se requiere una nueva ley que contenga una reglamentación distinta sobre el particular. Por lo demás el artículo 365 de la Carta hace referencia expresa a los "servicios públicos" mas no a los espacios públicos ni a los bienes de uso público. Mientras no se expida una ley se reitera, que desarrolle la normatividad del artículo 365 de la Constitución vigente, que derogue, modifique, adicione o sustituya la reglamentación urbanística vigente, no podrá entenderse esta como modificada. Es evidente que ninguna de las regulaciones actuales comprende la posibilidad planteada en la consulta de enajenar un bien de uso público para la prestación de un servicio a cargo del municipio, por parte de una comunidad

organizada o por particulares. Ante lo dispuesto, pues, por el artículo 6o. de la Ley 9a., de 1989, el Concejo Municipal de Bucaramanga sólo puede variar el destino de la Casa de Mercado Central, siempre y cuando destine a mercado otro bien de características equivalentes. En todo caso, el bien de uso público en el que se presta el servicio de mesas a cargo del municipio, por cuenta de particulares como inquilinos no puede transferirse mediante venta por tratarse de un bien de uso público, cual es el lote de la Casa de Mercado Central destruida en 1979; la construcción que allí se realice seguirá vinculada a dicho uso y servicio mientras no se destine otro inmueble a prestarlo directamente por el municipio. 2.- La Consulta. Con fundamento en las anteriores consideraciones LA SALA RESPONDE de la manera siguiente: a) Las Empresas Públicas de Bucaramanga pueden adelantar la construcción de la Casa de Mercado Central en el mismo inmueble en que hoy se presta, según la consulta, conservando el municipio la regulación, el control y el servicio del mercado. Pero no podrán enajenar la plaza quienes actualmente la usufructúan. La vigencia del artículo 365 de la Constitución de por sí no modifica la legislación vigente sobre el particular; de consiguiente no es fundamento para proceder en forma diversa. b) Se reitera, que el bien "Casa de Mercado Central" no puede ser vendido a sus inquilinos, quienes carecen del derecho de ser adjudicatarios de los puestos y locales que lo conforman. c) De conformidad con el artículo 6o. de la Ley 9a. de 1989 y con el plan de desarrollo adoptado por el Concejo Municipal en cumplimiento de dicha ley, se

podría variar el destino del lote donde funciona el mercado central y rehabilitar la zona afectada, siempre y cuando se destine al mercado público otro inmueble de características equivalentes. De otra manera se requeriría que se efectuara un programa comercial de construcción de vivienda, oficinas o locales que formen parte de un conjunto habitacional, o que se procediese de acuerdo a un plan de desarrollo urbano según lo previsto en el artículo 2o. de la Ley 9a. de 1989, es decir, en el que se establezca de manera concreta tal eventualidad. En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Gobierno. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON

HUMBERTO MORA OSEJO

ROBERTO SUAREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala