CE-SC-RAD1992-N482

PROYECTO DE LEY - Trámite / COMISION PERMANENTE - Sesión Conjunta / QUORUM DECISORIO / SESION CONJUNTA El artículo 157 de la Constitución Política fija los requisitos y señala el procedimiento que se debe seguir en todo proyecto para que pueda convertirse en ley de la República. El Reglamento del Congreso (Art. 164) desarrolla la manera como en ciertos casos, se puedan adelantar en sesión conjunta y en primer debate las deliberaciones pero ciñéndose al quórum estatutario en cada comisión y cumpliendo con su votación separada. Específicamente los casos sobre relaciones internacionales y tributos, tendrán que iniciar su trámite ante el Senado y la Cámara de Representantes respectivamente pero cumpliendo con los debates en las comisiones permanentes de una y otra Cámara y luego en la plenaria tal como se establece en la Constitución. No obstante el primer debate podrá adelantarse conjuntamente siempre y cuando lo propongan las respectivas comisiones y medie la autorización de las Mesas Directivas de ambas Cámaras. En el desarrollo de tales deliberaciones deberá tenerse en cuenta que el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las comisiones individualmente consideradas. Concluido el debate se votará por separado.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 12 de diciembre de

1992.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO

Santafé de Bogotá, D.C. nueve (9) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 482

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: Consulta sobre las sesiones conjuntas de las comisiones permanentes de Senado y Cámara.

El señor Ministro de Gobierno, doctor Humberto de la Calle Lombana formula a la Sala la siguiente consulta: El Artículo 157 de la Constitución establece: "Artículo 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: l. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.

2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.

3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.

4. Haber obtenido la sanción del Gobierno".

La Ley 5 de 1992 Sección 3a. sobre sesiones conjuntas en su Artículo 170 determina que: "Artículo 170. Presidencia. La sesión conjunta será presidida por el Presidente de la respectiva Comisión senatorial y como Vicepresidente actuará el Presidente de la Comisión de la Cámara. Cuando se trate de los proyectos de ley de origen privativo en la Cámara de Representantes se procederá en sentido contrario". En cuanto al origen de las leyes e iniciativas para su presentación, el Artículo 154 de la Constitución determina que: "Artículo 154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las

entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución. No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobiemo las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. Las Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno. Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado". El artículo 163 de la Constitución preceptúa: "Artículo 163. El Presidente de la República podrá solicitar trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva cámara deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de treinta días. Aun dentro de este lapso, la manifestación de urgencia puede repetirse en todas las etapas constitucionales del proyecto. Si el Presidente insistiera en la urgencia, el proyecto tendrá prelación en el orden del día excluyendo la consideración de cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre él. Si el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio de una comisión permanente, ésta, a solicitud del Gobierno, deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra cámara para darle primer debate. Del segundo inciso de este artículo se establece que el mensaje de urgencia

que envía el Gobierno, tiene consecuencias consagradas en la misma Constitución, en el sentido de que si el proyecto se encuentra al estudio de una Comisión permanente, ésta deberá sesionar conjuntamente con la correspondiente de la otra Cámara. Con fundamento en las normas transcritas y teniendo en cuenta que algunos proyectos de ley son objeto de sesiones conjuntas por decisión, no del Gobierno sino de las respectivas comisiones y que algunas leyes requieren tener origen en una determinada Cámara, como ocurre con las leyes sobre tributos (Cámara) y relaciones exteriores (Senado), se consulta: Puede entenderse que la norma constitucional del artículo 157, numeral 2, constituye una autorización tácita para separarse, en los casos citados, del procedimiento ordinario que deben seguir los proyectos de ley?.

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE: De conformidad con lo establecido por el artículo 154 de la Constitución Política, las leyes pueden tener origen en una cualquiera de las dos Cámaras. En consonancia con el citado artículo, el 156 agrega que las leyes pueden, también tener origen en proyectos que presenten la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, La Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República en materias relacionadas con sus funciones. En un mismo orden el artículo 155 dispone que "podrán presentar proyectos de ley o de reforma constitucional, un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales o diputados del país".

El artículo 157 de la Carta, complementario del anterior, fija los requisitos que debe cumplir todo proyecto para que llegue a ser ley de la República; estos son: " l. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.

2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara. El reglamento del congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras.

3. Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate.

4. Haber obtenido la sanción del gobierno".

La ley determinará según dispone el inciso segundo del artículo 142 de la Carta, el número de comisiones permanentes y el de sus miembros así como las materias de las que cada una deberá ocuparse. "Cuando sesionen conjuntamente las Comisiones Constitucionales Permanentes, - agrega la norma - el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las comisiones individualmente consideradas". El artículo 163 de la misma Constitución reglamenta el trámite de urgencia ,para cualquier proyecto de ley, el cual se deberá surtir, cuando a ello hubiere lugar a propuesta del Presidente de la República. Las comisiones permanentes respectivas de las dos cámaras deliberarán conjuntamente, para darle el primer debate, al proyecto respectivo. Igualmente, en lo tocante al Plan Nacional de Desarrollo, el artículo 341 de la Carta, considera que las Comisiones de Asuntos Económicos se reúnan conjuntamente para elaborar el informe que cada Corporación discutirá y evaluará en sesión plenaria.

Además, el inciso tercero del artículo 346 de la Carta establece que "las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones Por la Ley 5a. de 1992 se expidió "El Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes". Desarrolla en su articulado y en títulos distintos, todo lo relacionado con el funcionamiento del Congreso en pleno, las disposiciones comunes y especiales al Senado, a la Cámara de Representantes y de los servicios administrativos. En el Capítulo sexto del Título Il y a partir del artículo 139 trata del proceso legislativo ordinario. Partiendo de su iniciativa en la que reitera lo dispuesto en los artículos 154, 155 y 156 de la Constitución, se ocupa luego en reglamentar lo, relativo a los requisitos propios de los proyectos de ley, los debates en plenaria, otros aspectos de su trámite y ciertas especialidades en el proceso legislativo ordinario. Específicamente, en cuanto a sesiones integradas se refiere, el Capítulo cuarto de la Ley 5 a. de 1992, en su artículo 169 establece que las comisiones permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente: l. Por disposición constitucional

2. Por solicitud gubernamental

3. Por disposición reglamentaria.

En cuanto a las sesiones conjuntas por disposición reglamentaria el numeral tercero del artículo 169 de la Ley 5a. de 1992 dispone: "En el evento que así lo propongan las respectivas Comisiones y sean

autorizadas por las Mesas Directivas de las Cámaras, o con autorización de una de las Mesas Directivas si se tratare de Comisiones de una misma Cámara. En resoluciones motivadas se expresarán las razones que se invocan para proceder de tal manera". Según los términos del artículo 170 de la Ley 5a. de 1992: "La sesión conjunta será presidida por el Presidente de la respectiva Comisión senatorial, y como Vicepresidente actuará el Presidente de la Comisión de la Cámara. Cuando se trata del estudio de los proyectos de ley de origen privativo en la Cámara de Representantes se procederá en sentido contrario". "En el término indicado se presentará la ponencia conjunta. Si ello no fuere posible, el informe radicado en el primer orden será la base. En caso de duda, resolverá el Presidente" (art. 171 ibídem). "Cuando sesionen conjuntamente las Comisiones Constitucionales Permanentes, el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las comisiones individualmente consideradas" (art. 172 ibídem). "En estos casos, concluido el debate, cada Comisión votará por separado" (art. 173 ibídem). De lo anotado hasta ahora, se tiene entonces que la propia Constitución menciona las situaciones en las que las comisiones permanentes de las dos cámaras deben adelantar sesiones conjuntas, en primer debate, a los proyectos de ley; estas son: para el trámite de urgencia (artículo 163) y para tramitar asuntos presupuestales y de planeación (arts. 341 y 346). De lo anterior se sigue que todo proyecto requiere, necesariamente para ser

ley, de un trámite consistente en cuatro pasos o etapas así: un primer debate en la Comisión Permanente de la Cámara ante la cual inicia el trámite; un segundo debate en la plenaria de la respectiva Cámara; luego un primer debate en la Comisión de la otra Cámara para culminar con un debate en la plenaria de ésta. El literal segundo artículo 157 de la Constitución fija los requisitos para que un proyecto sea ley. En su numeral segundo faculta al Congreso para que determine, en su reglamento, los casos en que el primer debate se adelante en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras; en tal eventualidad, el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las comisiones individualmente consideradas, (Art. 142 de la Carta Política). De los términos de la citada disposición y de las demás que le son concordantes, no se deduce que pueda suprimiese alguna de las etapas previstas en la misma norma y en otras de la Constitución; lo que si establece es que para lograr una mayor celeridad en el trámite de un determinado proyecto, se pueda recurrir a un medio especial, cual es el de reunir a las dos comisiones, la del Senado y la de la Cámara, con el fin de que, las "deliberaciones" del primer debate, se surtan conjuntamente. Pero la adopción del proyecto no es conjunto como tampoco su votación que es separada previo establecimiento del quórum estatutario respectivo. "Entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir, por lo menos, quince (15) días, salvo

que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada Cámara". (art. 183, inciso segundo ibídem). Los proyectos sobre tributos y sobre relaciones internacionales se tramitarán por el procedimiento legislativo ordinario, con las salvedades establecidas en la Constitución y en el Reglamento (art. 204 Ley 5a. de 1992). Y las disposiciones relativas a dicho procedimiento tienen aplicación en el "trámite legislativo constituyente" en cuanto sean compatibles con las regulaciones constitucionales (art. 227 ibídem). Como requisito sine qua non, todo proyecto para ser ley o acto legislativo debe ser aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente en cada Cámara. Previas las anteriores consideraciones, se da respuesta a la consulta en los siguientes términos: El artículo 157 de la Constitución Política fija los requisitos y señala el procedimiento que se debe seguir en todo proyecto para que pueda convertirse en ley de la República. El texto del numeral segundo no constituye "una autorización tácita" para sustraerse del procedimiento ordinario que deben seguir los proyectos, fijado en la Constitución y en desarrollo de ésta, en la ley. El Reglamento del Congreso (Art. 164) desarrolla la manera como, en ciertos casos, se puedan adelantar en sesión conjunta, y en primer debate las deliberaciones, pero ciñéndose al quórum estatutario en cada comisión y cumpliendo con su votación separada. Específicamente, los casos sobre relaciones internacionales y tributos, tendrán que iniciar su trámite ante el Senado y la Cámara de

Representantes respectivamente pero cumpliendo con los debates en las comisiones permanentes de una y otra Cámara y luego en la plenaria tal como se establece en la Constitución. No obstante, el primer debate podrá adelantarse conjuntamente siempre y cuando lo propongan las respectivas comisiones y medie la autorización de las Mesas Directivas de ambas Cámaras. En el desarrollo de tales deliberaciones deberá tenerse en cuenta que el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las comisiones individualmente consideradas. Concluido el debate se votará por separado. En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Gobierno. Transcríbase, en sendas copias auténticas a los señores Ministro de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

HUMBERTO MORA OSEJO

JAVIER HENAO HIDRON

ROBERTO SUÁREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala