CE-SC-RAD1993-N219

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS - Persona jurídica de derecho público. Naturaleza jurídica / COOPERATIVA - personas jurídicas de derecho privado. Naturaleza jurídica / COOPERATIVA DE MUNICIPIOS - Los municipios no pueden asociarse bajo el régimen de las cooperativas porque éstas están sometidas al derecho privado / COINCO - Objeto social Ninguna persona jurídica pública constituida bajo forma societaria puede asumir actividad distinta a la industrial o comercial. En efecto, la naturaleza jurídica de las entidades descentralizadas indirectas del orden nacional riñe con la naturaleza jurídica de las cooperativas que son personas jurídicas de derecho privado, cuyas actividades deben cumplirse con la finalidad de obtener beneficios económicos sociales exentos del ánimo de lucro de acuerdo con los artículos 1° y 4° del Decreto 1598 de 1963. Respecto al objeto social de COINCO definido en el artículo 6° de los estatutos en los cuales se dice que la cooperativa realizará actividades industriales y comerciales, prestará servicios con fines de interés público o social; cooperará en el cumplimiento de funciones administrativas, no encuentra la Sala que las actividades industriales y comerciales de COINCO, ni su cooperación en el cumplimiento de funciones administrativas realmente correspondan a la naturaleza y a los fines de las sociedades cooperativas, concebidas, como se dijo anteriormente, para cumplir la actividad cooperativa sin ánimo de lucro en el campo económico, social y cultural y satisfacer así necesidades conexas y complementarias de una comunidad según los artículos 4° y 9° del Decreto 1598 de 1963. En consecuencia, no es compatible la naturaleza jurídica de las cooperativas con la de la entidad descentralizada

indirecta de cualquier orden en la asociación de personas de Derecho Público. Los Municipios, que son entidades territoriales de carácter local y personas de derecho público, no pueden asociarse bajo el régimen de las cooperativas porque éstas están sometidas al derecho privado (art. 12 Decreto - Ley 1598 de 1963). Y porque el art. 7° del Decreto - Ley 130 de 1976 establece que la sociedad exclusiva de entidades públicas, sin ánimo de lucro y con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar servicios públicos, conforman personas jurídicas que se hallan bajo el régimen previsto para los establecimientos públicos, de tal manera que por congregar la cooperativa de municipalidades de Antioquia y algunos de sus Municipios, debe transformarse en un establecimiento público de conformidad con el art. 7°, citado". "Así las cosas, mientras la cooperativa se transforma en un establecimiento público, se seguirá rigiendo por el derecho privado, siendo por lo mismo, sus actos privados y sus empleados, particulares". Sin embargo, en el caso objeto de la consulta en realidad se trata de una sociedad de Economía Mixta, asimilada a Empresa Industrial y Comercial del Estado porque los aportes oficiales sobrepasan el 90 % del capital social.

NOTA DE RELATORIA: Ver concepto de 14 de octubre de 1988. Ponente: Jaime Betancur Cuartas. Autorizada su publicación el 26 de agosto de 1993.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME PAREDES TAMAYO Bogotá, D. E., veinticinco (25) de octubre de mil novecientos ochenta y ocho

(1988) Radicación número: 219

Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE COOPERATIVAS

Referencia: CONSULTA DEL JEFE DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO

NACIONAL DE COOPERATIVAS SOBRE COOPERATIVAS DE MUNICIPALIDADES El Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas envió a la Sala, la consulta que se transcribe: "Mediante la Resolución número 00243 del 19 de mayo de '1967, la entonces Superintendencia Nacional de Cooperativas reconoció personería jurídica a la Cooperativa de Intendencias y Comisarías Ltda. "COINCO". A través del Decreto 1277 del 21 de abril de 1986, se aprobaron los estatutos adoptados en la Asamblea General celebrada el 6 de febrero de ese año por la citada Entidad. El artículo 2° del decreto antes mencionado, estableció: "La Sociedad que se regula mediante los presentes estatutos se denominará COOPERATIVA DE INTENDENCIAS Y COMISARIAS LTDA. (COINCO), con personería jurídica reconocida mediante Resolución N° 00243 del 19 de mayo de 1967 de la Superintendencia Nacional de Cooperativas, conformada por el Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías, a nombre de la Nación; las intendencias y comisarías de la República de Colombia; el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica; en Instituto Nacional de Radio y Televisión; la Empresa Nacional de Telecomunicaciones; la Corporación Araracuara y el Centro "Las Gaviotas". Al definir la naturaleza jurídica, el decreto previó en el artículo 2°: "La

Cooperativa de Intendencias y Comisarías Ltda., sometida al régimen legal y reglamentario, aplicable a esta clase de sociedades", y el parágrafo del mismo artículo estableció: "De conformidad con el artículo 4° del Decreto Extraordinario 3130 de 1968 y 5° del Decreto 130 de 1976, la Cooperativa de Intendencias y Comisarías Ltda., se clasificará como una sociedad de economía mixta indirecta, con régimen de empresas industrial y comercial del Estado perteneciente al orden Nacional y vinculada al Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías". Respecto del objeto y las actividades, el estatuto vigente señala: Artículo 5°. "OBJETO: La Cooperativa será de carácter integral y en consecuencia tendrá como objeto satisfacer las necesidades económicas, sociales y culturales de sus socios, en especial de las Intendencias y Comisarías y de la Comunidad en general". Artículo 6°. "ACTIVIDADES: En cumplimiento de su objeto social, la Cooperativa realizará actividades industriales y comerciales; prestará servicios con fines de interés público o social; cooperará en el cumplimiento de funciones administrativas; buscará la coordinación, con las diversas entidades que operen o puedan operar en el área de influencia, y en general allí mismo ejecutará labores relativas a su desarrollo". Como Cooperativa, COINCO está sometida al régimen del Decreto 1598 de 1963, y su reglamentario 2059 de 1968 y demás disposiciones legales que regulan este tipo de entes jurídicos y, como entidad descentralizada indirecta del orden nacional, se rige básicamente por los Decretos Extraordinarios 1050 y 3130

de 1968 y 130 de 1976. Los aspectos que consulta pueden sintetizarse así:

1. Las personas jurídicas constituidas por entes públicos pueden organizarse en cooperativas.

2. Es compatible la naturaleza jurídica de cooperativas con la de la entidad descentralizada indirecta del orden Nacional, departamental o municipal, en la asociación de personas jurídicas de derecho público.

3. Las entidades organizadas por la asociación de municipios, en algunos casos con la participación de personas jurídicas de derecho privado o particulares, que actualmente existen reconocidas y con personería jurídica de Cooperativa, deben ostentar también la calidad de entidades descentralizadas indirecto, o pueden continuar sometidas exclusivamente al régimen cooperativo?".

La Sala considera y responde:

1. Las personas jurídicas constituidas por entes públicos pueden organizar cooperativas?

El Decreto 130 de 1976 define las entidades públicas en su artículo 20 así: "......... Para los efectos previstos en el presente decreto son entidades públicas la Nación, las Entidades Territoriales, los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales y las Sociedades de economía Mixta, sujetas al régimen previsto para las empresas". Por su parte el artículo 7° del mismo decreto expresa: "A las personas jurídicas que se creen sin ánimo de lucro, por la asociación exclusiva de entidades públicas, con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de, prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, se les aplican las normas previstas para los Establecimientos Públicos, sin perjuicio de las particularidades que contengan los actos de su creación. En

todo caso, sus juntas o consejos directivos estarán integrados y sus representantes legales serán designados en la forma que prevean los correspondientes estatutos". Establecimientos públicos de acuerdo al artículo 5° del Decreto 1050 de 1968: "Son organismos creados por la ley, o autorizados por ésta, encargados principalmente de atender funciones administrativas, conforme a las reglas del derecho público....”. El artículo 1° del régimen de asociación cooperativa, Decreto 1598 de 1963, reconoce las sociedades de cooperativas como personas jurídicas de derecho privado, cuyas actividades deben cumplirse con fines de interés social. De análisis de las normas antes transcritas se concluye que la cooperativa es persona jurídica de derecho privado cuya finalidad es servir directamente a sus miembros con el objeto de conseguir un fin económico o social. En cambio la asociación exclusiva de entidades públicas sin ánimo de lucro tiene como finalidad la cooperación en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, y esta asociación implicaría la aplicación de normas previstas para los establecimientos públicos qué según el art. 5° del Decreto 1050 de 1968 se rigen por las normas del derecho público. En consecuencia no es posible que las personas jurídicas constituidas por entes públicos puedan organizarse en cooperativas. 2° ¿Es compatible la naturaleza jurídica de cooperativas con la de la entidad descentralizada indirecta del orden nacional, departamental o municipal, en la asociación de personas jurídicas de derecho público? El artículo 4° del Decreto 3 130 de 1968, expresa: "Las personas jurídicas en las cuales participen la Nación y entidades descentralizadas territorialmente o por

servicios, asociadas entre ellas o con particulares, cuando para tal efecto estuvieron debidamente autorizadas, serán clasificadas en el acto de su constitución dentro de las categorías que establece el Decreto 1050 de 1968 y en dicho acto también se precisará su pertenencia al orden nacional, departamental o municipal, según la naturaleza y ámbito del servicio, la proporción de las participaciones y la intención de sus creadores". "Igual regla se seguirá con respecto a las personas jurídicas que se creen por la asociación de entidades descentralizadas, con o sin participación de personas privadas". "Cuando la Nación o los organismos descentralizados adquieran derechos o acciones en entidades que hasta ese momento tenían el carácter de personas jurídicas de derecho privado, se hará inmediatamente, si fuere el caso, las reformas estatuarias que las sometan al régimen que les corresponda conforme al Decreto 1050 de 1968 y al presente Decreto". Por su parte el artículo 8° del Decreto 1050 de 1968 definió las Sociedades de Economía Mixta como: ....... organismos constituidas bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, creados por la ley autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley. En el caso consultado, el Decreto 1277 de 1986 que aprobó los Estatutos de la Cooperativa de Intendencias y Comisarías Ltda., (Parágrafo del artículo 2°) clasificó a COINCO como una Sociedad de Economía Mixta indirecta con régimen

de empresa industrial o comercial del Estado perteneciente al orden nacional y vinculada al Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías. De los textos legales transcritos, resulta evidente que, los aspectos relativos a la naturaleza jurídica organización y creación de las entidades de segundo grado sólo es válida en cuanto se funde en la ley y en la autorización que en ella se establezca para tal efecto. Las personas que tienen origen en la voluntad estatal, ha dicho la Corte Suprema de Justicia, deben clasificarse en alguna de las categorías que definen los Decretos 1050 y 3130 de 1968, "...... resulta vedado al Congreso, como legislador ordinario o al Ejecutivo como extraordinario, apartarse en la descentralización indirecta, de las características constitucionales de Establecimientos Públicos, de Empresa Industrial y Comercial del Estado, o Sociedades de Economía Mixta, pues aunque entes descentralizados obedecen a especiales connotaciones de funciones, objetivos, régimen, patrimonio, como se dejó visto; luego no existen entes asociativas administrativos diversos a ellos y riñen con las normas superiores los entes "asociativos especiales", o que no tengan aquellas características". (Corte Suprema de Justicia, sentencia de 19 de octubre de 1986, expediente 144). Ninguna persona jurídica pública constituida bajo forma societaria puede asumir actividad distinta a la industrial o comercial. En efecto, la naturaleza jurídica de las entidades descentralizadas indirectas del orden nacional riñe con la naturaleza jurídica de las cooperativas que son personas jurídicas de derecho privado, cuyas actividades deben cumplirse con la

finalidad de obtener beneficios económicos sociales exentos del ánimo de lucro de acuerdo con los artículos 1° y 4° del Decreto 1598 de 1963. Respecto al objeto social de COINCO definido en el artículo 6° de los estatutos en los cuales se dice que la cooperativa realizará actividades industriales y comerciales, prestará servicios con fines de interés público o social; cooperará en el cumplimiento de funciones administrativas, no encuentra la Sala que las actividades industriales y comerciales de COINCO, ni su cooperación en el cumplimiento de funciones administrativas realmente correspondan a la naturaleza y a los fines de las sociedades cooperativas, concebidas, como se dijo anteriormente, para cumplir la actividad cooperativa sin ánimo de lucro en el campo económico, social y cultural y satisfacer así necesidades conexas y complementarias de una comunidad según los artículos 4° y 9° del Decreto 1598 de 1963. En consecuencia, no es compatible la naturaleza jurídica de las cooperativas con la de la entidad descentralizada indirecta de cualquier orden en la asociación de personas de Derecho Público. 3° ¿Las entidades organizadas por la Asociación de Municipios, en algunos casos con la participación de personas jurídicas de derecho privado o particulares, que actualmente existen reconocidas y con personería jurídica de Cooperativas, deben ostentar también calidad de entidades descentralizadas indirectas, o pueden continuar sometidas exclusivamente al régimen cooperativo?. Sobre las cooperativas organizadas por la Asociación de Municipios, esta Sala con ponencia del Doctor Jaime Betancur Cuartas, Radicación 228 expuso: "A pesar de las buenas intenciones de los creadores de la cooperativa mencionada,

y, aún en el supuesto de que para la época en que se creó la misma, hubiera existido disposición que permitiera que se organizara cooperativas integradas por Municipios y otras entidades públicas, la reforma constitucional y administrativa de¡ año 1968 derogó cualquier forma de organización administrativa distinta de la establecida por ella. De tal manera, que, como se vio los Municipios, que son entidades territoriales de carácter local y personas de derecho público, no pueden asociarse bajo el régimen de las cooperativas porque éstas están sometidas al derecho privado (art. 12 Decreto - Ley 1598 de 1963). Y porque el art. 7° del Decreto - Ley 130 de 1976 establece que la sociedad exclusiva de entidades públicas, sin ánimo de lucro y con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar servicios públicos, conforman personas jurídicas que se hallan bajo el régimen previsto para los establecimientos públicos, de tal manera que por congregar la cooperativa de municipalidades de Antioquia y algunos de sus Municipios, debe transformarse en un establecimiento público de conformidad con el art. 7°, citado". "Así las cosas, mientras la cooperativa se transforma en un establecimiento público, se seguirá rigiendo por el derecho privado, siendo por lo mismo, sus actos privados y sus empleados, particulares". (Sala de Consulta y Servicio Civil, Magistrado Ponente Dr. Jaime Betancur Cuartas, 14 de octubre de 1988). Sin embargo, en el caso objeto de la consulta en realidad se trata de una sociedad de Economía Mixta, asimilada a Empresa Industrial y Comercial del Estado porque los aportes oficiales sobrepasan el 90 % del capital social.

En los términos anteriores se absuelve la consulta formulada por el Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. Transcríbase, en sendas copias, al jefe del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. HUMBERTO MORA OSEJO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la sala

JAVIER HENAO HIDRON JAIME PAREDES TAMAYO ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la sala