CE-SC-RAD1993-N531

PRESUPUESTO NACIONAL - Instrumento para dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social / PRESUPUESTO DE RENTAS - clasificación de los ingresos. Tributario y no tributario / DONACION - Donación en dinero o en especie a nombre del Estado / DONACION - Ayuda en dinero o en especie a favor de la comunidad La Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, puede recibir válidamente los bienes que sean ofrecidos a favor de la comunidad a título de ayuda para el servicio o desarrollo de ésta, actuando como intermediario, con la única obligación de distribuirlos de acuerdo con la voluntad expresada por el donante. En el evento de que el colaborador no hubiere manifestado expresamente su voluntad acerca de la forma de distribución de los bienes, la entidad operadora deberá proceder de conformidad con lo dispuesto en planes y programas nacionales de desarrollo y, a falta de éstos, con fundamento en los criterios constitucionales sobre asignación de recursos que se establecen en los artículos 356 y 357 de la Constitución. Los recursos recibidos por la Nación con la finalidad de adquirir determinados bienes que serán entregados a miembros necesitados de la comunidad, pueden colocarse en fiducia, de conformidad con las normas legales que regulan esta clase de contrato, siempre que medie la autorización expresa del donante y sin necesidad de incorporarlos al presupuesto nacional, por cuanto tales recursos no constituyen ingresos ocasionales de la Nación. En los casos en que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República reciba a nombre de la Nación y a título de donación, bienes en especie, éstos deberán ser registrados e incorporados en el inventario de la entidad de conformidad con las normas fiscales vigentes. Una

vez cumplido este requisito, deberán ser entregados a la comunidad, atendiendo el modo impuesto por el donante; pero si la donación no fuese moral, a los planes y programas de desarrollo vigentes y. a falta de los mismos, a los criterios constitucionales sobre asignación de recursos. De cada entrega se dejará constancia en acta, para luego proceder a descargar del inventario los bienes distribuidos. Si las donaciones se hacen a favor de la Nación, en dinero, las cantidades respectivas deberán incorporarse a su Presupuesto General como ingresos ocasionales, de conformidad con lo dispuesto en el art. 20 de la Ley 38 de 1.989.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 6 de Septiembre de 1993

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON

Santafé de Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 531

Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA

REPUBLICA

Referencia: CONSULTA SOBRE DONACIONES EN FAVOR DE LA NACION Y AYUDAS PARA LA COMUNIDAD El señor director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, doctor Miguel Silva Pinzón, formula a la Sala la consulta que está precedida de las siguientes consideraciones: En el marco de las relaciones internacionales y a nivel interno, como una forma de expresión de solidaridad humana, es frecuente que se ofrezca al Gobierno Colombiano ayuda en dinero o en especie, destinada a mejorar las condiciones de vida de la población más desfavorecida (bicicletas, máquinas de coser, etc.).

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, como entidad encargada de prestar apoyo administrativo a la Presidencia de la República, cumple la misión de recibir los bienes ofrecidos a título gratuito, siempre con el objeto de hacer cumplir la voluntad del donante en cada caso. Las donaciones a que se hace referencia pueden ser hechas a favor de la comunidad o en favor de la Nación para que esta última le de el destino que fije el donante. Vale la pena precisar que dichas donaciones tienen el carácter de modales, en la medida en que los bienes se entregan para aplicarlos a un fin especial (artículos 1473 y 1147 del Código Civil). Lo anterior implica que la entidad donatario debe destinar los bienes al fin previsto y que si no lo hace, el donante puede exigir que, se obligue al donatario a cumplir o que se rescinda la donación ( artículo 1483 de Código Civil). Frente a esta situación y en relación con las dos modalidades que pueden tener las donaciones mencionadas se consulta:

1. DONACIONES A FAVOR DE LA COMUNIDAD Puede la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, recibir los bienes ofrecidos en donación a favor de la comunidad, obrando como un simple intermediario con la única obligación de hacer cumplir la voluntad del donante, siempre que tal voluntad conste expresa y claramente en el documento de entrega de los bienes.?

Los recursos recibidos para adquirir determinados bienes por parte de la Nación para ser entregados a miembros necesitados de la comunidad pueden colocarse en fiducia con la autorización expresa del donante sin incorporarlos al presupuesto nacional, teniendo en cuenta que no se trata de una donación de

dinero a favor del Gobierno que deba confundirse con su patrimonio, sino de atender el destino previsto por el donante?.

2. DONACIONES A NOMBRE DEL GOBIERNO En los casos en que la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República recibe a su nombre los bienes en especie a título de donación los cuales son incorporados a sus inventarios de acuerdo con las normas fiscales, pueden dichos bienes ser entregados posteriormente a la comunidad en cumplimiento de la voluntad del donante? Qué trámites deben cumplirse para tal efecto?

LA SALA CONSIDERA:

1. Planificación Financiera. Dentro del marco conceptual de la Hacienda Pública que aplican los Estados modernos, la planificación financiera permite conocer los recursos disponibles y los gastos de inversión y de funcionamiento que pueden efectuarse. Esta proyección por regla general se hace anualmente, para de este modo determinar los ingresos por percibir y los gastos por realizar, y da origen a una programación técnica de las finanzas públicas que se denomina presupuesto financiero o más escuetamente, presupuesto, el cual se convierteo debiera convertirse - en el instrumento para dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social.

En Colombia, como en la mayoría de los países occidentales, el Presupuesto General de la Nación se aprueba mediante una ley de la República y se compone del presupuesto de rentas y del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Estas dos partes, a su turno, deben ser programadas, aprobadas, modificadas, ejecutadas y liquidadas con sujeción a las disposiciones de la correspondiente Ley Orgánica, que entre nosotros en la Ley 38 de 1.989.

2. El Principio de Unidad. Uno de los principales orientadores del régimen presupuestal, es el de unidad, que enseña que todos los ingresos y gastos del Estado deben reunirse en un solo presupuesto con el objetivo principal de mantener un adecuado control sobre las rentas y las apropiaciones e impedir la dualidad de economías o la malversación de los recursos.

Precisamente el art. 12 de la Ley 38 de 1.989, establece la unidad de caja, principio que enuncia de esta manera: Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación. De dicho principio, que encuentra su complemento en la organización de la Cuenta Unica Nacional (los organismos y entidades del orden nacional de la administración pública sólo podrán depositar en ella sus recursos, conforme al art. 82 ibídem), se deduce que la totalidad de las rentas y recursos de capital deberán destinarse exclusivamente a satisfacer las apropiaciones presupuestadas.

3. De la clasificación de los Ingresos. El régimen presupuestal colombiano determina que el Presupuesto de Rentas a que se refiere al art. 346 de la Constitución, contiene ingresos corrientes y recursos de capital. Los primeros los clasifica en tributarios (subclasificados en impuestos directos e indirectos) y no tributarios (que comprenden las tasas, las multas, las rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado a la Nación). Los segundos comprenden, entre otros rubros, el cómputo de los recursos del balance del tesoro; los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año

autorizado por la ley, y los rendimientos por operaciones financieras. (Ley 38 de 1989, arts, 19, 20 y 21). Pero existen también otros ingresos, denominados ocasionales, los cuales deberán incluirse dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata el art. 20 de la Ley Orgánica, por mandato del parágrafo 2° del mencionado precepto. Tales ingresos, como su nombre lo indica, son accidentales, imprevistos, excepcionales. Dentro de ellos es menester incluir aquellos recursos gratuitos que provienen de terceros que los entregan al Estado en forma voluntaria, como, por ejemplo, las donaciones provenientes de convenios internacionales; y las donaciones o legados que, en el orden interno, le hacen personas naturales o jurídicas. El destino de estas donaciones para fines de interés social, al tenor del art. 62 de la Constitución, no podrá ser variado ni modificado por el legislador, a menos que el objeto de la donación desaparezca, debiendo el Gobierno fiscalizar su manejo e inversión. Tales recursos gratuitos, siempre que estén representados en dinero y tengan como destinatario al Estado, deberán hacerse figurar en el respectivo presupuesto financiero como ingresos ocasionales. Otra clase de contribuciones voluntarias provenientes de terceros, son las ayudas que - careciendo de carácter contractual como la donación - tienen por objeto colaborar con un país para atender a damnificados, contribuir al mejoramiento del nivel de vida de las personas menos favorecidas, etc., entregadas por personas extranjeras o nacionales, naturales o jurídicas, con destinación específica para grupos comunitarios y que se realizan a través de una

entidad estatal.

4. Rentas nacionales de destinación específica. Con el fin de conferir, unidad al sistema rentístico nacional, aunque no en forma rígida, pues se admiten razonables excepciones, la Carta Política de 1.991 consagró como principio constitucional aquel según el cual "No habrá rentas nacionales de destinación específica". Dispuesto en el art. 359, el principio prohibitivo admite las precisas excepciones siguientes: - Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios; - Las rentas destinadas para inversión social; y, - Las que según leyes anteriores, deben ser asignadas por la Nación a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías (hoy nuevos departamentos)

5. Donaciones en dinero o en especie a nombre del Estado. Como se dejó expresado, la Nación puede recibir donaciones a su nombre, o ayudas para la comunidad, de procedencia nacional o extranjera, las que suelen tener variadas finalidades, tales como colaborar en la atención de damnificados por calamidades públicas, contribuir a elevar el nivel de las clases populares, vincularse a la represión de delitos contra la humanidad o a la conservación del orden público, etc.

Dichas donaciones y ayudas, como se manifiestan en la consulta, suelen tener el carácter de modales y se hacen en dinero o en especie. Cuando las donaciones son en dinero y como tales se entregan al Estado, entran a su patrimonio y por tanto se consideran ingresos ocasionales que deben formar parte del presupuesto público. Además, pueden tener destinación específica cuando se refieran a la inversión social.

Si las donaciones a la Nación son en especie ("bicicletas, máquinas de coser, etc.".) y se entregan al Gobierno para éste posteriormente las distribuya entre la comunidad, no es procedente que se integren al presupuesto nacional; en este caso, bastará el registro de ingreso a los inventarios de la entidad que los recibe. Y la distribución a la comunidad deberá hacerse de acuerdo con las estipulaciones del convenio respectivo, o bajo las condiciones expresadas por el donante en al acta de entrega y, en el último caso, si carecen de norma modal, de acuerdo con los planes y programas de desarrollo o, en su defecto, atendiendo a los criterios constitucionales en materia de inversión social. De tal manera que, a medida que se haga la entrega de los bienes, éstos deberán descargarse del inventario, respaldando los registros con actas suscritas por quienes entregan y por quienes reciben.

6. Ayudas en dinero o en especie a favor de la comunidad. Cuando las ayudas en dinero o en especie, se efectúan para el beneficio directo de la comunidad, determinándose claramente a qué grupo de personas deben entregarse, pero por razones de seguridad o por voluntad del donante se llevan a cabo a través del Estado, la actuación de la entidad pública es meramente la de intermediario. Entonces lo que se pretende es organizar la distribución por un conducto oficial y conforme a la voluntad de la persona natural o jurídica que hace la contribución. En este evento, se reitera que la Nación no podría incluir esos bienes en su presupuesto porque no constituyen ingresos ocasionales suyos; simplemente deberán ser distribuidos entre las personas que haya determinado el

donante. En tales condiciones, la entidad estatal que reciba los bienes deberá hacer un inventario detallado de ellos para luego proceder a entregarlos a los beneficiarios indicados por el donante y, en la medida en que se produzca la entrega, descargarlos al elaborar y suscribir las actas respectivas.

LA SALA RESPONDE: Con fundamento en las consideraciones expuestas, se absuelven los interrogantes formulados en la consulta, de la manera siguiente:

1. AYUDAS A FAVOR DE LA COMUNIDAD a) La Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, puede recibir válidamente los bienes que sean ofrecidos a favor de la comunidad a título de ayuda para el servicio o desarrollo de ésta, actuando como intermediario, con la única Obligación de distribuirlos de acuerdo con la voluntad expresada por el donante.

En el evento de que el colaborador no hubiere manifestado expresamente su voluntad acerca de la forma de distribución de los bienes, la entidad operadora deberá proceder de conformidad con lo dispuesto en planes y programas nacionales de desarrollo y, a falta de éstos, con fundamento en los criterios constitucionales sobre asignación de recursos que se establecen en los artículos 356 y 357 de la Constitución. b) Los recursos recibidos por la Nación con la finalidad de adquirir determinados bienes que serán entregados a miembros necesitados de la comunidad, pueden colocarse en fiducia, de conformidad con las normas legales que regulan esta clase de contrato, siempre que medie la autorización expresa del donante y sin necesidad de incorporarlos al presupuesto nacional, por cuanto tales recursos no constituyen ingresos ocasionales de la Nación.

2. DONACIONES A NOMBRE DE LA NACION

En los casos en que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República reciba a nombre de la Nación y a título de donación, bienes en especie, éstos deberán ser registrados e incorporados en el inventario de la entidad de conformidad con las normas fiscales vigentes. Una vez cumplido este requisito, deberán ser entregados a la comunidad, atendiendo el modo impuesto por el donante; pero si la donación no fuese moral, a los planes y programas de desarrollo vigentes y. a falta de los mismos, a los criterios constitucionales sobre asignación de recursos. De cada entrega se dejará constancia en acta, para luego proceder a descargar del inventario los bienes distribuidos. Si las donaciones se hacen a favor de la Nación, en dinero, las cantidades respectivas deberán incorporarse a su Presupuesto General como ingresos ocasionales, de conformidad con lo dispuesto en el art. 20 de la Ley 38 de 1.989. Transcríbase, en sendas copias autenticadas, al señor director del Departamento Administrativo mencionado y al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. HUMBERTO MORA OSEJO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la sala

JAVIER HENAO HIDRON ROBERTO SUAREZ FRANCO ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la sala