CE-SC-RAD1993-N541

CONGRESO DE LA REPUBLICA - Prima semestral o de servicios / REGIMEN SALARIAL - Escala salarial para los empleados públicos del Congreso Nacional El problema planteado en la consulta se relaciona con la viabilidad de la prima semestral o de la de servicios, para los empleados del Congreso, teniendo en cuenta el régimen legal actualmente vigente, especialmente después de que entraron a regir los decretos 13 de 7 de enero de 1993 "por el cual se rija la escala salarial para los empleados públicos del Congreso Nacional y se dictan otras disposiciones" el cual fié dictado por el Presidente de la República en desarrollo de las normas generales señaladas en la ley 4a. de 1992, y 107 de 18 de enero de 1993 "por el cual se modifica el decreto 13 de 1993 y se dictan otras disposiciones." Para dilucidar tal problema se impone previamente determinar si los decretos anteriormente citados se hallan de acuerdo o no con el régimen previsto en la ley 4a. de 1992, "mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Congreso Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el art. 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política." Tal definición equivaldría a resolver sobre la legalidad, e indirectamente sobre la constitucionalidad de los mencionados decretos, lo que sólo puede efectuarse mediante un acto de

carácter jurisdiccional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO

Santa Fe de Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 541

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO Referencia: CONSULTA DEL MINISTERIO DE GOBIERNO RELACIONADA CON EL PAGO DE LA PRIMA SEMESTRAL A LOS EMPLEADOS DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA El señor Ministro de Gobierno, doctor Fabio Villegas Ramírez, formula a la Sala la consulta en los siguientes términos textuales: "El Ministerio de Gobierno, a solicitud del Presidente del Senado de la República, desea conocer el concepto de esa Honorable Sala en lo relacionado con el pago de la prima semestral a los empleados del Congreso de la

República. En relación con el tema de la consulta tenemos las siguientes normas que se transcriben a continuación: Decreto 1042 de 1978. -por el cual se crea la prima de servicio - "Artículo 58. - De la prima de servicio: Los funcionarios a quienes se aplica el presente decreto tendrán derecho a una prima de servicio anual equivalente a quince días de remuneración, que se pagará en los primeros quince días del mes de julio de cada año. Esta prima no regirá para los funcionarios que con anterioridad tengan asignada esta contraprestación cualquiera que sea su nombre". Decreto 1045 de 1978. Determina cuáles son las prestaciones sociales "Artículo 5o. De las prestaciones sociales. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, los organismos a que se refiere el artículo 2o. de este

decreto o las entidades de previsión, según el caso, reconocerán y pagarán las siguientes prestaciones sociales: a) Asistencia médica, obstetricia, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria. b) Servicio odontológico. c) Vacaciones. d) Prima de vacaciones. e) Prima de navidad f) Auxilio por enfermedad g) Indemnización por accidente de trabajo o enfermedad profesional. h) Auxilio de maternidad. i) Auxilio de cesantía. j) Pensión vitalicia de jubilación. k) Pensión de invalidez. l) Pensión de retiro por vejez. m) Auxilio funerario. n) Seguro por muerte." La ley 80 de 1981. - Crea la prima semestral para los empleados del Congreso de la República. "Artículo 2o. Las asignaciones de los empleados del Congreso Nacional variarán en la proporción en que sean modificadas las escalas de remuneración de los empleos de la Rama Ejecutiva, con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por esta ley. PARAGRAFO. - Los empleados del Congreso Nacional, tendrán derecho a la prima semestral de que gozan los empleados de la Administración Pública, con todos los factores salariales. Esta prestación no tendrá efecto retroactivo -". (el subrayado es nuestro). Ley 55 de 1987 "ARTICULO 2o.: "Las asignaciones de los empleados de la Rama Legislativa del Poder Público se incrementarán para el año de 1988 de acuerdo con los mismos índices que el Gobierno utilice para reajustar las escalas de remuneración de los empleados de la Rama Ejecutiva.

PARAGRAFO. - Los empleados del Congreso Nacional, tendrán derecho a una prima semestral pagadera así: un salario en junio y un salario en diciembre, a partir del año de 1988". Ley 5a. de 1992 "ARTICULO 386: Personal actual. Los empleados, que a la expedición de la presente ley se encuentren vinculados al Congreso y sean nombrados en un cargo de la nueva planta, seguirán disfrutando de las prestaciones sociales en los términos y condiciones legales establecidas a la fecha y expedición de esta Ley" (el subrayado es nuestro). Ley 4a. de 1992. "ARTICULO 1o. - El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: “a)…. b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República..." "ARTICULO 2o. - Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a). - El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus y prestaciones sociales;" DECRETO 1111 de 1972. Habla de una nueva planta "CONSIDERANDO: Que la Ley 5a. de 1992 estableció una nueva planta de personal para el Senado de la República y la Cámara de Representantes, creando una nueva

nomenclatura de cargos y grados para las distintas denominaciones de los empleos a los cuales se, hace necesario fijarles la asignación básica mensual. DECRETO 13 de 1993 "ARTICULO lo. - A partir del lo. de enero de 1993 fíjese la siguiente escala de remuneración mensual para los empleos contemplados en la Ley 5a. de 1992, para el Senado de la República y la Cámara de Representantes:

GRADO ASIGNACION BASICA

01 175.000 02 200.000 03 225.000 04 300.000 05 375.000 06 450.000 07 500.000 08 575.000 09 625.000 10 700.000 11 750.000 PARAGRAFO. - Los empleos públicos del Congreso a que se refiere el presente artículo, disfrutarán de un régimen prestacional igual al de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público a nivel nacional." "ARTICULO 2o. - A partir del lo. de enero de 1993 la remuneración total para los empleados de mayor jerarquía contemplados en la Ley 5a. de 1992 del Senado y la Cámara de Representantes será la siguiente:

GRADO ASIGNACION BASICA

12 1.125.000 13 1.450.000 14 1.450.000 PARAGRAFO. - Estos empleados tendrán derecho únicamente a la prima de navidad y no podrán disfrutar de ninguna otra prima, auxilio, subsidio, bonificación o cualquier otra clase de emolumentos". DECRETO 107 de 1993 "ARTICULO 1o. - El parágrafo del art. 2o. del decreto 13 de 1993 quedará así:

"Estos empleados no tendrán derecho al pago de las primas de antigüedad, técnica y semestral, tampoco a las bonificaciones de quinquenio y vacacional". Con fundamento en las anteriores disposiciones transcritas, se exponen dos tesis así: Primera: Se considera que la prima semestral por ser similar a la prima de servicio, no constituye prestación social, sino factor salarial, en atención a que el decreto No. 1045 de 1978 al enumerar las prestaciones no contempla la prima de servicio. No obstante, la Ley 80 de 1981 en el parágrafo del artículo 2o. cuando crea la prima semestral para los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, la define como prestación. En estas condiciones, si se acepta que la prima semestral no constituye prestación social, tendríamos que la ley 5a. de 1992 cuando en el Art. 386 el Parágrafo del artículo 1o. del Decreto 13 de 1993, cuando extiende a estos mismos empleados las prestaciones sociales de los funcionarios de la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, se entendería que no esté modificando para nada la prima semestral de los empleados del Congreso; en otras palabras, continuarían vigentes las normas sobre prima semestral, puesto que no constituye prestación sino factor de salario, de tal suerte que el Decreto 13193 no los afectaría. En consecuencia los empleados del Congreso antiguos y nuevos del grado 01 al 11 continuarían devengando la prima semestral, a cambio de la de servicio que reciben los empleados de la rama ejecutiva, ya que esta última, según el Decreto 1045 transcrito, no esté catalogada como prestación, y por tanto en cumplimiento del

Decreto 13 / 93 los empleados del Congreso no tienen derecho a ella.

Segunda: La prima semestral constituye prestación social, con fundamento en el parágrafo del artículo 2o. de la ley 80 de 198 1, que definió su naturaleza jurídica, al hablar de prestación. En este caso, los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, conforme a lo establecido en el Decreto 13 de 1991, tendrían derecho al "Régimen Prestacional" contemplado para los empleados públicos a nivel nacional, perdiendo en esta forma la prima semestral porque no existe como tal en la rama ejecutiva del nivel nacional, y tampoco devengaran la de servicio porque no constituye prestación social.

Con esta tesis se estarían violando los derechos de los funcionarios antiguos que fueron reincorporados en la planta de personal del Congreso, según lo establecido en el artículo 386 de la Ley 5a. de 1992. Con fundamento en lo expuesto anteriormente se consulta: a. - Los empleados antiguos y nuevos al servicio del Congreso de la República, excepto los del grado 12 al 14, tienen derecho a la prima semestral, consagrada en la ley 55 de 1987? b. - En caso de que no tengan derecho a la prima semestral, tendrían derecho a la prima de servicio, creada por el Decreto 1042 de 1978? c. -La prima semestral únicamente se puede cancelar a los empleados antiguos del Congreso de la República que fueron reincorporados, conforme a la Ley 5a. de 1992? d. - Los nuevos empleados del Congreso de la República, a quienes según los decretos 1111, 13 y 107 de 1993, se les debe aplicar el régimen prestacional

establecido para la rama ejecutiva del nivel nacional, tendrían derecho a la prima de servicio, siendo que esta prima constituye prestación social, según el decreto 1045 de l978?." ANTECEDENTES: 1. - La consulta que antecede tiene como fundamentos legales los siguientes: 1o. - Los decretos 1042 y 1045 de 1978 en los que se contempla una prima de servicio, de carácter anual equivalente a 15 días de remuneración, y que debía pagarse en los primeros 15 días del mes de julio de cada año (Art. 58, decreto 1042 de 1978). No se contempla en dichos estatutos la "prima semestral". 2o. - El artículo 2o. de la ley 80 de 1981 según el, cual se creó la prima semestral, en los siguientes términos: "Los empleados del Congreso Nacional, tendrán derecho a la prima semestral de que gozan los empleados de la Administración Pública, con todos los factores salariales. Esta prestación no tendrá efecto retroactivo". 3o. - El parágrafo del artículo 2o. de la ley 55 de 1987 por la cual se aumentó la prima semestral a "un 'Salario en junio y salario en diciembre, a partir del año de 1988. 4o. - Posteriormente la Constitución Política de 199 1, le otorgó al Congreso, en el artículo 150, la atribución de hacer las leyes; específicamente, en el numeral 19 le concedió la función: "Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para distintos afectos. En el literal e), del artículo citado, se concreta esta función así: "Fijar el régimen salarial y

prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”. 5o. - La ley 4a. de 1992, "mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política". En el aparte b) del artículo 1o. de dicho estatuto legal se facultó al Gobierno Nacional, para que con sujeción a las normas, criterios y objetivos, contenidos en la misma ley determinara el régimen salarial y prestacional, de algunos funcionarios del Estado, entre otros, Ios empleados del Congreso Nacional". En el artículo 2o. del mismo estatuto se concretaron tales criterios y los objetivos, en los siguientes términos: "Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: "a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales". La misma ley 4a. en su artículo 10 estableció de manera perentoria, que "todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las

disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos". 6o. - La ley 5a. de 1992, por la cual se expidió el reglamento del Congreso. Mediante ella se introdujo una nueva estructura y organización básica al Senado y a la Cámara de Representantes; en el artículo 386 y en cuanto al régimen de personal de empleados ya vinculados al Congreso o que fueren nombrados en la nueva planta, se dispuso conservar las prestaciones sociales vigentes a la fecha de expedición de la ley. 7o. - El decreto 1111 de 1992 fijó la remuneración para los empleados contemplados en la ley 5a. y en su artículo lo. Parágrafo ordenó que el régimen prestacional para dichos empleados era el correspondiente a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva. 8o. - Finalmente, el 7 de enero de 1993, el Gobierno expidió el decreto 13 "por el cual fija la escala salarial para los empleados del Congreso y otras disposiciones". En el artículo 1o. se discrimina una escala de remuneración en grados del 0 1 al 11, los cuales según el parágrafo del mismo, "disfrutarán de un régimen prestacional igual al de los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional"; para un segundo grupo de empleados, que comprende los grados 12 a 14, se dispone que "tendrán derecho, únicamente a la prima de navidad y no podrán disfrutar de ninguna otra prima, auxilio,

subsidio, bonificación o cualquiera otra clase de emolumento" (art. 2o. parágrafo decreto 13 de 1993). Esta última norma fue modificada por el artículo lo. del decreto 107 de 1993, en los siguientes términos: "Estos empleados no tendrán derecho al pago de las primas de antigüedad, técnica y semestral tampoco a las bonificaciones de quinquenio y vacacional".

CONSIDERACIONES DE LA SALA: 1. - El problema planteado en la consulta que antecede se relaciona con la viabilidad de la prima semestral o de la de servicios, para los empleados del Congreso, teniendo en cuenta el régimen legal actualmente vigente, especialmente después de que entraron a regir los decretos 13 del 7 de enero de 1993 "por el cual se fija la escala salarial para los empleados públicos del Congreso Nacional y se dictan otras disposiciones" el cual fue dictado por el Presidente de la República en desarrollo de las normas generales señaladas en la ley 4a. de 1992, y 107 de 18 de enero de 1993 "por el cual se modifica el decreto 13 de 1993 y se dictan otras disposiciones". 2. - Para dilucidar tal problema se impone previamente determinar si los decretos anteriormente citados se hallan de acuerdo o no con el régimen previsto en la ley 4a. de 1992, "mediante la -cual se señalan las normas, objetivo! y criterios que debe observar el Congreso Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras

disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política". Tal definición equivaldría a resolver sobre la legalidad, e indirectamente sobre la constitucionalidad de los mencionados -decretos, lo que sólo puede efectuarse mediante un acto de carácter jurisdiccional. Lo anterior conduce a concluir que la Sala no pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado en la consulta. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala se abstiene de conceptuar sobre la consulta planteada por el señor Ministro de Gobierno. Transcríbase, en sendas copias, auténticas, al señor Ministro de Gobierno y al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

HUMBERTO MORA OSEJO JAVIER HENAO HIDRON

Presidente

JAIME BETANCUR CUARTAS ROBERTO SUAREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria