CE-SC-RAD1993-N557

MINISTERIO DE SALUD - Facultades / INTERVENCION DEL ESTADO - Le corresponde decidir la separación de quienes desempeñan los cargos de dirección administrativa o técnica / INSTITUCIONES HOSPITALARIASPúblicas o privadas El Ministro de Salud, es competente para intervenir en las instituciones hospitalarias públicas o privadas cuando a juicio del mismo se hallen funcionando inadecuadamente en sus sectores técnico o administrativo. La facultad de intervención es aplicable a toda clase de hospitales tanto públicos como privados. Como la facultad de intervención del Estado se ejerce a través del Ministerio de Salud, a este corresponde, de conformidad con las normas legales vigentes o de los estatutos de la entidad, decidir la separación de quienes desempeñan los cargos de dirección administrativa o técnica. Los órganos administrativos y de dirección, una vez levantada la intervención, entran nuevamente en funciones, salvo que conforme a la ley, a los estatutos o al acto de intervención hayan sido sustituidos. Durante la intervención, el Ministro de Salud podrá convocar a elección de Junta Directiva, ciñéndose estrictamente a los estatutos de la respectiva entidad. Esta ejerce la plenitud de sus funciones una vez que sean levantadas las medidas de intervención.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 7 de diciembre de 1993.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO

Santa Fe de Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 557

Actor: MINISTERIO DE SALUD

Referencia: CONSULTA RELACIONADA CON LA INTERVENCION DEL

MINISTERIO DE SALUD EN LOS HOSPITALES PUBLICOS O PRIVADOS Y

LA FACULTAD PARA TOMAR TRANSITORIAMENTE LA DIRECCION DE DICHOS HOSPITALES Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Salud hace a la Sala en los siguientes términos textuales: "El fundamento legal de la intervención se encuentra contemplado en el artículo 39 del Decreto - Ley 056 de 1975, el cual dispone que el Estado por medio de la Dirección del Sistema Nacional de Salud, podrá tomar en forma transitoria, la dirección administrativa y técnica de los hospitales que por razones de orden público, social administrativo o técnico estén funcionando de manera inconveniente, a juicio del Ministerio de Salud. El artículo 53 del decreto 1088 de 1991 consagra que "Para lograr la utilización y racionalización de los recursos de las fundaciones o Instituciones de utilidad común, el Ministro de Salud podrá ordenar la intervención de las mismas, con el fin de asumir transitoriamente su dirección y administración, para asegurar su correcto funcionamiento y la adecuada satisfacción de las necesidades para las cuales fueron creadas, de conformidad con las normas que reglamenten esta materia." Igualmente, el literal b) del artículo 49 de la ley 10 de 1990, consagra que en desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia, las autoridades competentes, según el caso, podrán imponer, según la naturaleza y gravedad de la infracción de cualquiera de las normas previstas en la misma la sanción, entre otras, de intervención de la gestión administrativa y / o técnica de las entidades

que presten servicios de salud, por un término hasta de seis (6) meses. Frente a esta última norma ha de observarse que dicha sanción obedece al incumplimiento de preceptos de la ley 10 de 1990, para lo cual se requiere obviamente la iniciación del correspondiente proceso administrativo, sin que lo anterior implique que la medida administrativa de la intervención consagrada en los Decretos 056 de 1975 y 1088 de 1991 riñan con la medida de intervención como sanción, sobre la base de considerar que la figura contemplada en el artículo 39 del Decreto 056 de 1975, es eminentemente preventiva y de ejecución inmediata para evitar mayores traumas en la prestación del servicio. Al respecto, este organismo considera que de las anteriores normas, se desprende que la figura excepcional de intervención por parte del Ministerio de Salud, como ente rector del sector salud, conlleva a que éste asuma de manera transitoria, la dirección administrativa y técnica de tales organismos. En consecuencia, al entrar a asumir estas funciones, desplaza de ipso facto a los órganos de dirección de la entidad, al igual que suspende la función de nominación del Jefe de la Entidad Territorial de la cual depende, toda vez que de no ser así, se presentaría colisión de competencias desvirtuando la filosofía de la intervención y por efectos de ésta, la competencia de dirigir administrativa y técnicamente la institución corresponde al Ministerio de Salud, que lo ejerce a través del Director Interventor que designa. La prestación de los servicios de salud en todos los niveles, es un servicio público a cargo del Estado, administrado en asocio de las entidades territoriales,

conforme a lo dispuesto en el artículo lo. de la Ley 10 de 1990 y concordante con el artículo 49 de la Carta Política. Por otra parte, hemos entendido igualmente, que si bien el artículo lo. de la Constitución Política, predica que Colombia es un estado social de derecho organizado en forma de República Unitaria Descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, no significa que sean Estados Federados absolutos, una interpretación en sentido opuesto vulnera la Unidad Política del Estado Colombiano y entrarla en pugna con la misma Constitución Política en cuanto a la estructura organizacional del mismo. En igual sentido el servicio público de salud se consagra a cargo de la Nación y existe todo un sistema de salud integrado por ministerio de la ley, con una Dirección Nacional ejercida por este organismo, unas Direcciones Seccionales y Locales de Salud establecidas a nivel Departamental y Municipal, respectivamente, que integran en un todo de manera jerárquica y coordinada el Sistema de Salud en Colombia. El servicio público de salud, como quiera que satisface una necesidad de carácter general de manera permanente y continuo, con sujeción a un régimen jurídico especial, obviamente para garantizar el adecuado funcionamiento y la prestación del servicio de salud a través de las entidades hospitalarias en todos los órdenes departamental o municipal requiere de un control directo y excepcional por parte de este organismo como ente rector de la salud en Colombia, a través del instrumento jurídico de la intervención, cuando se presentan situaciones irregulares de orden técnico, científico o administrativo que impidan el buen ejercicio de la función pública en materia de salud. Frente a una intervención, este organismo ha entendido que el Director

Interventor desplaza a los diferentes órganos de dirección y administración propios de tales entidades, tales como son, en las instituciones de utilidad común, la Asamblea General, la Junta Directiva, Director u órgano que hagan sus veces. Por lo tanto, para efectos de cumplir con la finalidad de la intervención el Director Interventor, asume totalmente a nombre del Ministerio de Salud y por ministerio de la ley, la dirección y administración del ente, sin que se requiera consultar ningún aspecto con los órganos de la entidad, los cuales durante la intervención son separados, y por ende excluidos de sus funciones. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, SE CONSULTA: El Ministerio de Salud es el Organismo competente para intervenir las instituciones hospitalarias de origen público o privado cuando estén funcionando inadecuadamente en la parte técnica, científica y administrativa, como Ente rector de la salud? La facultad que le concede el artículo 39 del Decreto - Ley 056 de 1975, permite la intervención de los hospitales públicos en Colombia? Con fundamento en la facultad de intervención, esta desplaza los Organos de Dirección del Ente intervenido? Por último, cómo debe entenderse la situación de los Organos Administrativos y de Dirección, propios de la institución intervenida?. Una vez levantada la intervención, asumen éstos nuevamente? Finalmente, consulto sobre la procedencia o no de que durante la intervención, se pueda elegir conforme a los estatutos institucionales nueva Junta Directiva, o debe requerirse que previamente sea levantada la intervención."

I. - La salud como servicio público y la intervención del Estado.

1. Antecedentes constitucionales.

1. 1. - El artículo 49 dispone: "La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado, se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. "Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas y ejercer su vigilancia y `control. Así mismo establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley..." 1.2. - El artículo 334 consagra que "La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano ... ..” . 1.3. - En el artículo 64 de la Constitución se impone, como un deber del Estado promover el acceso progresivo de los ciudadanos a la salud. 1.4. - Según el artículo 150, numeral 23, corresponde al Congreso Nacional expedir las leyes que regirán la prestación de los servicios públicos; en el numeral 8o. del mismo artículo se faculta al Congreso para expedir las normas a

las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señale la Constitución". 1.5. - De acuerdo al numeral 22 del artículo 189 se faculta al Presidente de la República, como Suprema Autoridad Administrativa, para "ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos"; y, en el numeral 26, se ordena al Presidente de la República ejercer las funciones de “inspección vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores". 1.6. - Por el artículo 330 de la Constitución se faculta a las asambleas departamentales para que por medio de ordenanzas regulen, en concurrencia con los municipios la salud "en los términos que determine la ley “(se subraya).

2. Aspectos de orden legal. 2. 1. - El Gobierno mediante el decreto 056 de 1975 organizó el Sistema Nacional de Salud, cuya dirección, a nivel nacional, le fue asignada al

Ministerio de Salud. La facultad del Estado para intervenir en la dirección de los hospitales, está consagrada por el artículo 39 del decreto 056 de 1975 en los siguientes términos: "Para los efectos del presente decreto y de las demás disposiciones sobre Sistema Nacional de Salud, el Estado por medio de la Dirección del Sistema Nacional de Salud podrá tomar, en forma transitoria, la dirección administrativa y técnica de los hospitales que por razones de orden público, social, administrativo o técnico, estén funcionando de manera inconveniente ajuicio del Ministerio de Salud Pública".

2.2. - La prestación del servicio público de salud, ha sido regulado por le ley 10 de 1990, conforme a la cual se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. En los artículos 8o. y 9o. se dispone que la Dirección Nacional del Sistema de Salud le corresponde al Ministerio de Salud y entre las funciones le asigna la de “vigilar el cumplimiento de las políticas, planes, programas y proyectos y las normas técnicas, administrativas y de calidad del servicio, adoptados para el sector salud, e imponer, si es el caso, las sanciones a que hubiere lugar" (literal f) art. 9). 2.3. - El artículo 52 de la misma ley 10 de 1990 deroga "todas las disposiciones que le sean, contrarias"; sin embargo, el artículo 39 del decreto 056 de 1975 no contraria ninguna de las disposiciones de la cita da ley, por lo tanto, debe considerarse que está vigente para las instituciones del Sistema Nacional de Salud. 2.4. - La facultad sancionadora, se considera por el artículo 49 en los siguientes términos: "En desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia, las autoridades competentes, según el caso, podrán imponer, según la naturaleza y gravedad de la infracción de cualquiera de las normas previstas en la presente ley, las siguientes sanciones: "a) Multas en cuantía hasta de 200 salarios mínimos legales mensuales, "b) Intervención de la gestión administrativa y / o técnica de las entidades que prestan servicios de salud, por un término hasta de seis meses; "c) Suspensión o pérdida definitiva de la personería jurídica, de las personas privadas que presten servicios de salud;

"d) Suspensión o pérdida de autorización para prestar servicios de salud 2.5. - Esta norma fue reglamentada parcialmente por el artículo 53 del decreto 1088 de 1991, en los siguientes términos: "De la Intervención. Para lograr la mayor utilización y racionalización de los recursos de las fundaciones;, o instituciones de utilidad común, el Ministerio de Salud podrá ordenar la intervención de las mismas, con el fin de asumir transitoriamente su dirección y administración, para asegurar su correcto funcionamiento y la adecuada satisfacción de las necesidades para las cuales fueron creadas, de conformidad con las normas que reglamenten esta materia. "La intervención de las asociaciones o corporaciones sin ánimo de lucro y fundaciones o instituciones de utilidad común, para efectos del control de la prestación del servicio público de salud, se hará en los términos del literal d) del artículo 49 de la ley 10 de 1990 y las normas que lo reglamenten". 2.6. - Finalmente, el decreto 2164 de 1992 por el cual se reestructuró el Ministerio de Salud, en su artículo 2o, fija como uno de sus objetivos el de ejercer la Dirección Nacional del Sistema de Salud, formulando las políticas, planes, programas y proyectos que orienten los recursos y las acciones del sistema de salud y las normas científicas y administrativas para el fomento de la salud, prevención. de la enfermedad, tratamiento y rehabilitación. Y dentro de sus funciones, señale en el numeral 2o. del artículo 3o. “Ias que le corresponden a la Dirección Nacional del Sistema de Salud, de acuerdo con lo

previsto en el artículo 9o. de la ley 10 de 1990” . 3. - CONSIDERACIONES DE LA SALA. 3. 1. - En el aspecto constitucional, se observa que en la Constitución de 1886 existía la institución de la intervención del Estado en los servicios públicos (Art. 32); fue este el fundamento del artículo 39 del decreto. 056 de 1975 e igualmente del 49 de la ley 10 de 1990 y su decreto reglamentario 1088 de 1991 (art. 53) y otras disposiciones concordantes. El artículo 334 de la Constitución de 1991 también contempla la intervención del Estado en los servicios públicos. 3.2. - De las normas pertinentes de la Constitución vigente a que se hizo referencia en la parte inicial de este estudio se tiene que la salud recibe el tratamiento de "servicio público" cuya organización, dirección y reglamentación compete al Estado. Tal servicio puede ser administrado por entidades públicas o privadas. Su reglamentación corresponde al Congreso así como la delimitación de las funciones de inspección y vigilancia. Las asambleas departamentales, en concurrencia con los municipios, pueden reglamentar los servicios en los términos que determine la ley. El ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, corresponde al Presidente de la República. Se observa entonces que los dos estatutos constitucionales le asignan, al Estado la Intervención en los servicios públicos. Por consiguiente, las normas legales expedidas con fundamento en la Constitución de 1886, conservan su vigencia en la actualidad en cuanto no sean contrarias a la Carta que hoy, nos rige.

3.3. - En este orden de Ideas, el artículo 39 del decreto ley 056 de 1975, faculta al Ministerio de Salud para tomar transitoriamente la dirección administrativa y técnica de los hospitales que se encuentren funcionando en forma inconveniente; y esta calificación le corresponde, por disposición expresa del mismo artículo, al Ministerio de Salud. La Inspección y vigilancia es una función policiva que por mandato constitucional corresponde al Presidente de la República o a sus respectivos agentes y consiste, ante todo, en la verificación del buen funcionamiento del servicio de salud. Por la facultad de intervención el Estado concreta la forma de prestación de, la “asistencia pública y los criterios para definir las personas imposibilitadas para trabajar que carezcan de medios de subsistencia y de derecho a ser asistidas por otras" (Art. 2o. ley 10 de 1990). En desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia la ley considera unas formas de sanción, consagradas en el artículo 49 de la ley 10 de 1990 que son: 1) La imposición de multas; 2) Intervención en la gestión administrativa y técnica; 3) Suspensión o pérdida definitiva de la personería jurídica y 4) Suspensión o pérdida de autorización para prestar servicios de salud. Pero debe tenerse en cuenta que la intervención no implica una confiscación de la correspondiente entidad de salud intervenida. Toda la actividad de intervención del Ministerio de Salud o de la Seccional Delegada debe orientarse a lograr el correcto funcionamiento del establecimiento intervenido y no podrá prolongarse por un término superior a los seis meses y será admisible en

aquellos órganos de la administración, o en las dependencias técnicas de, la entidad intervenida' que estén influyendo en el "funcionamiento inconveniente de la entidad"; en este mismo sentido podrán suspenderse temporalmente las funciones de la Junta Directiva y de los demás órganos de administración que determine el Ministerio en el acto en el cual se dispone la intervención. De excederse el Ministerio o quien haga sus veces en ejercicio de la función de intervención, incurrirá en abuso de autoridad y tendrá que asumir la consiguiente responsabilidad. Debe observarse que la aplicación del principio de intervención consagrado en dicha norma se aplica tanto a los hospitales públicos como a los privados que funcionen en forma irregular; tal intervención debe obedecer a razones de orden público, social, administrativo o técnico. Como la norma no distingue, debe ser interpretada, en el sentido de que cobija a ambos tipos de establecimientos. 3.4. - La ley 10 de 1990, por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud, establece que los servicios de la especialidad constituyen un servicio público (Art. lo.), bien sea prestado por hospitales públicos, fundaciones o clínicas privadas. Igualmente la misma ley dispone que la Dirección Nacional del Sistema Nacional de Salud está a cargo del Ministerio de Salud (art. 8o.) al que le corresponde, en desarrollo de la función de vigilancia y control, imponer las sanciones a que haya lugar. Entre las sanciones a que se ha hecho mención se encuentra la de “intervención en la gestión administrativa y / o técnica de las entidades que prestan servicios de salud, por un término hasta de seis meses". Esta intervención está reglamentada parcialmente, en cuanto a fundación o instituciones de utilidad

común se refiere, por el artículo 53 del decreto 1088 de 1991.

LA SALA RESPONDE: 1) El Ministerio de Salud, es competente para intervenir en las instituciones hospitalarias públicas o privadas cuando ajuicio del mismo se hallen funcionando inadecuadamente en sus sectores técnico o administrativo. 2) La facultad de intervención que consagra el artículo 39 del decreto 056 de 1975 es aplicable a toda clase de hospitales tanto públicos como privados. 3) Como la facultad de intervención del Estado se ejerce a través del Ministerio de Salud, a éste corresponde, de conformidad con las normas legales vigentes o de los estatutos de la entidad, decidir la separación de quienes desempeñan los cargos de dirección administrativa o técnica. 4. - Los órganos administrativos y de dirección, una vez levantada la intervención, entran nuevamente en funciones, salvo que conforme a la ley, a los estatutos o al acto de intervención hayan sido sustituidos. 5. - Durante la intervención, el Ministerio de Salud podrá convocar a elección de Junta Directiva, ciñéndose estrictamente a. los estatutos de la respectiva entidad. Esta ejercerá la plenitud de sus funciones una vez que sean levantadas las medidas de intervención.

En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Salud. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Salud y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

HUMBERTO MORA OSEJO JAIME BETANCUR CUARTAS

Presidente

JAVIER HENAO HIDRON ROBERTO SUAREZ FRANCO ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la sala