CE-SC-RAD1993-N562

SANEAMIENTO ADUANERO - Vehículos / TARIFA - Revisión / ADMINISTRACION DE ADUANAS - Facultades / CUENTA ADICIONAL Las declaraciones de saneamiento de vehículos en las que se liquidaron los derechos aduaneros con tarifas ad-valorem del 8% y 10% desconociendo la tarifa del 75% fijada por la ley, deben ser revisadas tal como se hace con los despachos para consumo en firme existe error en la liquidación que afecta los intereses del Estado. La administración de aduanas correspondiente debe expedir la cuenta adicional reajustando los valores respectivos de conformidad con lo dispuesto en los Art. 324 y 325 del Código de Aduanas, incrementados en un 10% por la diferencia entre los derechos que resulten de la liquidación total de la aduana y los liquidados conforme a la declaración (art. 307 ibídem), con los correspondientes intereses.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación el 16 de diciembre de 1993.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAIME BETANCUR CUARTAS

Santa Fe de Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 562

Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Referencia: CONSULTA SOBRE EL ALCANCE QUE DEBE DARSELE A LAS NORMAS QUE REGULAN EL SANEAMIENTO ADUANERO (DECRETO - LEY 1751 DE 1991) El Ministro de Hacienda y Crédito Publico formula a la Sala la siguiente consulta

que textualmente dice:

1.ANTECEDENTES:

1. 1. El numeral 7o. del articulo 61 de la ley 49 de 1990, le confirió facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para establecer los mecanismos que permitieran la declaración y pago de los derechos e impuestos por parte de las personas que hubieren ingresado mercancías al país antes del lo. de septiembre de 1990, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Régimen Aduanero. 1.2. En desarrollo de las referidas facultades extraordinarias, se expidió el Decreto 1751 de julio 4 de 199 1, el cual dispuso, en su artículo lo., que los declarantes de mercancías ingresadas al país con anterioridad al lo. de septiembre de 1990, podían adelantar los trámites correspondientes al saneamiento de dichas mercancías siempre y cuando se acreditara el pago oportuno de la tarifa ad - valorem establecida en el, artículo 4o. de ese mismo Decreto, conforme al mecanismo señalado en los artículos 5o. y siguientes, sin que hubiere lugar al decomiso, ni a formulación de cuentas adicionales, ni a la imposición de sanción alguna. Al efecto, fijó un plazo comprendido entre el lo. de agosto y el 31 de octubre de 1991 para presentar las correspondientes declaraciones de saneamiento.

El artículo 2o. de este mismo Decreto fijó los efectos del saneamiento aduanero en estos términos: "Las mercancías saneadas serán consideradas, para todos los efectos, con mercancía en libre circulación y la declaración de saneamiento debidamente aceptada y pagada hará las veces de declaración de despacho para consumo

en firme y tendrá todos sus efectos jurídicos" Finalmente, el artículo 4o. fijó las siguientes tarifas ad - valorem para el saneamiento aduanero: 75% vehículos; 10% maquinaria, equipos, partes y piezas, materia prima, aeronaves y barcos y 35% para las demás mercancías. 1.3 Posteriormente, el 19 de septiembre de 1991 y con base en las mismas facultades extraordinarias el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2183, en virtud del cual se redujo al 8% la tarifa ad - valorem aplicable a toda clase de bienes diferentes a vehículos, los que. continuaron sometidos a la tarifa del 75%. Este mismo decreto ratificó que "el saneamiento aquí previsto no dará lugar a cobros diferentes de la tarifa ad - valorem contemplada en este articulo" y estableció un mecanismo de devoluciones en favor de quienes hubieren pagado las declaraciones a las tarifas del 35% y del 10%. 1.4. Con el fin de frenar la indebida utilización que se le dio en varios casos al saneamiento de vehículos, se expidió el Decreto 2250 de 1991, haciendo uso de las mismas facultades extraordinarias, en el cual se anticipó al 4 de octubre de 1991 la fecha limite para la presentación de la declaración de saneamiento aduanero de esta clase de bienes. 1.5. Por último, y ante la declaratoria de inexequibilidad de los decretos 2183 y 2250, ambos de 1991, el Gobierno expidió el Decreto 1708 de 1992, mediante le cual habilitó un término adicional de 29 días calendario contados a partir del 29 de octubre de 1992, por la presentación de las declaraciones

de saneamiento aduanero, de conformidad con las regulaciones contenidas en el Decreto Ley 1751 de 1991. Este término adicional fue otorgado en acatamiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C - 511 del 3 de septiembre de 1992, que declaró la inexequibilidad del Decreto - Ley 2250 de 1991 . 1.6. Como consecuencia de las declaraciones de inexequibilidad antes señaladas el saneamiento aduanero de mercancías, entre ellas los vehículos, finalmente terminó sometido a las regulaciones contenidas en los Decretos 1751 de 1991 y 1708 de 1992.

2. Ejecución del Programa Saneamiento Aduanero: No obstante que durante la sucesión de normas antes descritas la tarifa para sanear aduaneramente los vehículos siempre fue el 75%, se presentó un número considerables, acompañadas del correspondiente pago, en las cuales se liquidaron tarifas del 8% y del 10%, declaraciones que fueron aceptadas por los funcionarios de la entonces Dirección General de Aduanas.

Como consecuencia de un programa de auditoria y control interno, se detectó la mencionada irregularidad en tales declaraciones de saneamiento y se procedió a realizar la liquidación de cuentas adicionales con el fin de recaudar la diferencia entre la tarifa correcta (75%) y la tarifa indebidamente declarada y aceptada (8% y 10%). Para tal efecto, se aplicaron las disposiciones generales aduaneras contenidas en los artículos 307 y 325 del Decreto 2266 de 1984, conforme a los cuales si en la declaración del despacho par consumo se indica un gravamen o impuesto inferior al que corresponda, el administrador de

aduanas respectivo formulará una cuenta adicional que incluye la liquidación correcta, una sanción del 10% y los intereses corrientes causados desde la fecha de aceptación de la declaración hasta la fecha en que se realice el pago.

3. Consulta: Con base en lo anteriormente expuesto, se han planeado dos posiciones jurídicas en tomo a la solución aplicable a las cuentas adicionales proferidas dentro del programa de saneamiento aduanero de vehículos. 3. l. La primera de ellas sostiene que el Decreto Ley 1751 de 1991 subordina jurídicamente el saneamiento aduanero a la condición de que la respectiva declaración haya sido "debidamente aceptada", conforme lo preceptúa el artículo 2o. El (sic) virtud de lo anterior, no se podría considerar como debidamente aceptada", una declaración de saneamiento liquidada con una tarifa ad - valorem diferente a la fijada por la ley.

En adición a lo anterior, como el mismo artículo 2o. del Decreto - ley 1751 de 1991 asimiló la declaración de saneamiento aduanero a la declaración de despacho para consumo, las Administraciones de Aduana estarían facultades para formular cuentas adicionales en cumplimiento de lo preceptuado por los artículos 307 y 325 del Decreto 2666 de 1994 para los - casos en que las declaraciones de despacho para consumo adolezcan de errores en la liquidación de gravámenes e impuestos, circunstancia que, así mismo, facultaría realizar la liquidación de sanciones e intereses. 3.2. La segunda posición sostiene que la institución de saneamiento aduanero de mercancías tiene una clara característica de especialidad que no la hace asimilable a ninguna de las formas de introducción aduanera de mercancías.

Esta especialidad normativa determina que en aplicación de principios generales de derecho, se rija exclusivamente por las normas que regulan esta institución. Asumido lo anterior, este planteamiento sostiene que por mandato expreso de los artículos lo. y 2o. del Decreto - Ley 1751 de 1991, la aceptación de las declaraciones de saneamiento aduanero producen la consecuencia de impedir el decomiso, la presentación de cuentas adicionales y la imposición de sanciones. Señala además que la aceptación de la declaración de saneamiento hace asimilable esta declaración a la de despacho para consumo en firme, aspecto que le impide a la Administración adelantar actividad posterior alguna. Finalmente, esta posición sostiene que por "debidamente" aceptada debe entenderse que haya sido realizada por funcionario competente con el cumplimiento de los requisitos formales. Planteadas estas dos posiciones o interpretaciones, me permito solicitar que esa

H. Corporación emita un concepto acerca de cuál de ellas se ajusta a Derecho o si existe una solución jurídica diferente al problema descrito.

LA SALA CONSIDERA 1). El artículo 61 de la ley 49 de 1990, revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República para adoptar algunas medidas en relación con el procedimiento aduanero, entre ellas la señalada en el número 7, para establecer “mecanismos que permitan la declaración y pago de los derecho se impuestos respecto de mercancías que hubieren ingresado al país con anterioridad al primero (1) de septiembre de 1990, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el régimen aduanero”. 2). Con fundamento en dichas facultades extraordinarias el Presidente de la

República expidió el Decreto ley 1751, por el cual se establecen mecanismos de saneamiento aduanero. En el artículo 1 se establecen que pueden declarar mercancías quienes las hayan ingresado al país antes del 1 de septiembre de 1990, sin el cumplimiento de los requisitos del régimen aduanero, de este modo se podrá efectuar el correspondiente saneamiento que evitará el decomiso, la formulación de cuantas adicionales, la imposición de sanciones o el ejercicio de cualquiera acción penal, por las infracciones aduaneras que se hubieren cometido. La presentación de dicha declaración de saneamiento deberá efectuarse en el término comprendido entre el 1 de agosto de 1991 y el 31 de octubre de ese mismo año (parágrafo 1 ibidem), El decreto 2250 de 1991 dispuso que el mencionado termino se debía reducir al 4 de octubre de 1991, norma que fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional. Esta Corporación, además, ordeno que el gobierno deberá habilitar los días que faltaron para el cumplimiento del plazo señalado a los adquirientes de vehículos. Así el gobierno dicto el Decreto 1708 de 1992, por el cual se habilitó el mencionado término y señalaron algunos requisitos dentro del procedimiento de saneamiento aduanero para vehículos. Según esta norma la fecha limite para presentar declaraciones vencía el 18 de noviembre de 1992. 3). Según el artículo 2, del citado Decreto ley 1751 de 1991, las mercancías saneadas serán consideradas, para todos los efectos, como mercancías en libre

circulación y la declaración de saneamiento debidamente aceptada hará las veces de declaración de despacho para consumo en firme y tendrá todos sus efectos jurídicos. 4). El artículo 4 ibidem dispuso que para que la declaración de saneamiento surtiera los efectos mencionados, los interesados debían cancelar las sumas resultantes de aplicar las siguientes tarifas ad – valorem de las mercancías: " - 75% vehículos; - 10% maquinaria, equipo, partes y piezas, materias primas, aeronaves y barcos; y 35% otras mercancías deferentes a las anteriores", 5.) El decreto 2183 de 19 de septiembre de 1991, modificó las tarifas ad valorem previstas por ,el Decreto 1751 de 1991 y señaló que los vehículos seguían con el mismo 75% pero las demás mercancías tendrán una tarifa del 8%. La Corte Constitucional, mediante sentencia de 3 de septiembre de 1992, declaró inconstitucional el decreto 2183 de 1991, el cual tuvo vigencia hasta el 3 de septiembre de 1992 y, por supuesto, como entró a regir el 19 de septiembre de 1991 era la norma aplicable en materia de tarifas ad - valorem para saneamiento aduanero de mercan cías; a partir de esta fecha y hasta el 31 de octubre de 1991, cuando venció el plazo para presentar las correspondientes declaraciones de saneamiento. De manera que las personas que presentaron declaraciones de saneamiento aduanero dentro del término legal e hicieron las liquidaciones de las sumas a pagar, aplicando las tarifas ad - valorem señaladas en el decreto 2183 de 1991,

no incurrieron en error porque se sometieron al régimen vigente aunque a la postre la Corte Constitucional hubiera declarado su inconstitucionalidad. 6.) De otra parte, según el artículo 144 del Código de Aduanas, el despacho para consumo es "el régimen en virtud del cual las mercancías importadas quedan indefinidamente en territorio aduanero colombiano, en libre circulación. A través de este mecanismo se legaliza toda mercancía proveniente del extranjero que tenga como destino el consumo dentro del territorio nacional. Cumpliendo el trámite previsto en el Código de Aduanas se efectuará la liquidación oficial de los derechos de importación con base en los datos del reconocimiento de aduanas y de los documentos de la declaración del importador. El pago de la suma resultante debería ser garantizado mediante un depósito en dinero en las entidades bancarias autorizadas según lo prescribe el articulo 152 ibídem. Cumplido este requisito se deberá ordenar la liberación de las mercancías, para que puedan circular libremente en el territorio nacional. 7.) A pesar de que las mercancías tengan circulación sin restricciones, el artículo 324 del citado código, dispone que "dentro del término de dos años, contados a partir de la cancelación de la declaración, el administrador de la aduana deberá exigir al declarante el pago de los derechos, multas o recargos dejados de percibir, cuando practicada la revisión de las actuaciones consignadas en la declaración y en la documentación que la acompaña, se determine perjuicio para los derechos de la Nación", cuando haya: "a) Error en los derechos de importación señalados por el declarante para la mercancía. b) Error en la aplicación del tipo de cambio o en las operaciones aritméticas

efectuadas para liquidar los distintos derechos que deban recaudarse; c) Error en la determinación del valor o precio de la mercancía; y d) Cuando se haya otorgado un gravamen preferencial por razón del origen de las mercancías sin reunir los requisitos pertinentes". Así, determinado el perjuicio, el administrador de la aduana mediante resolución motivada formulará "cuenta adicional" al declarante (art. 325 ibídem), que finalmente consiste en un reajuste de los derechos o impuestos de aduana, cuando existen errores en las sumas que el Estado percibió. 8.) De lo anterior se concluye que, a pesar de estar en firme el despacho para consumo, es posible que se haga una revisión de la declaración y de la liquidación de impuesto aduanero cuando se detecte que hubo perjuicio para la Nación por las causales determinadas en el Código. Si se establece el perjuicio, se reajustará el valor del impuesto, mediante una cuenta adicional. 9.) Así las cosas, como el artículo 2o. del decreto 1751 de 1991 dispone .que la declaración de saneamiento debidamente aceptada y pagada - hará las veces de declaración de despacho para consumo en firme, y que tendrá todos los efectos jurídicos, debe entenderse, que sobre ella puede efectuarse la revisión prevista en el articulo 324 del Código de Aduanas y como consecuencia, preferirse la cuenta adicional correspondiente, siempre que ocurra alguna de las causales señaladas en dicha disposición. La Sala estima que la exoneración prevista en el articulo lo. del decreto 1751 de 1991, consistente en que no haya decomiso, ni formulación de cuentas

adicionales, ni la posibilidad de imponer sanción, ni el ejercicio de la acción penal, se refiere a infracciones aduaneros que se hubiera cometido antes de la presentación de la declaración de saneamiento aduanero, lo cual excluye las conductas irregulares en que pudiera haber incurrido el declarante. 10.) Ahora bien, la consulta se refiere específicamente a declaraciones de saneamiento de vehículos en las cuales se efectuaron las liquidaciones de los derechos aduaneros sobre tarifas de] 8% y 10%, cuando la tarifa advalorem para ellos siempre fue del 75%, tanto en el decreto ley 1751 de 1991 como en los decretos 2183 de 1991, 1708 de 1992. Sobre dicha tarifa para vehículo no hubo cambio ni tampoco existió motivo de duda o de interpretación pues estas normas fueron muy claras al fijar la tarifa advalorem en el 75%, De manera que los declarantes liquidaron los derechos aduaneros sobre porcentajes más bajos que, obviamente dieron como resultado menores ingresos para el Tesoro Nacional. Al respecto la Sala hace las siguientes precisiones: 1, El saneamiento aduanero es un beneficio legal; se fundamenta en normas de excepción que son de restrictiva interpretación.

2. Los presupuestos para que prospere dicho beneficio aduanero estaban taxativamente señalados por la ley, a saber: a) Declaración de saneamiento de mercancías ingresadas al país antes del lo. de septiembre de 1991. b) La presentación de la declaración debía efectuarse entre el lo. de agosto de 1991 y el 31, de octubre de 1991. El anterior término fue prorrogado por el decreto 1708 de 1992, en cumplimiento de la sentencia de la Corte

Constitucional del 3 de septiembre de 1992, hasta el 18 de noviembre del mismo año. c) La presentación de la declaración debía hacerse ante la administración de aduana del lugar donde se encuentra la mercancía. d) Las tarifas ad - valorem para liquidar los derechos aduaneros eran: 75% para vehículos; 10% para maquinaria, equipos, partes, piezas, materias primas, aeronaves y barcos; y El 8% para mercancías deferentes a vehículos tuvo vigencia entre el 19 de septiembre y el 31 de octubre de 1991 porque fue declarado inconstitucional el decreto correspondiente. e) El pago de los derechos aduaneros debía efectuarse dentro de los 5 días hábiles, contados a partir del día siguiente a la desfijación del estado que notificaba la liquidación. 3.) Al desconocerse cualquiera de esos requisitos, se perdía el derecho al beneficio aduanero; tal es el caso de la aplicación de tarifas señaladas. 4.) Sin embargo, algunas declaraciones de saneamiento de vehículos se liquidaron sin fundamento legal alguno, con las tarifas ad - valorem sobre el 8% y 10%, las cuales fueron aceptadas irregularmente por los funcionarios competentes. Esta actuación oficial, implica que dichas declaraciones hacen las veces de despachos para consumo, con todos los efectos jurídicos señalados por la ley, por lo cual están sometidas a las revisiones previstas por el Código de Aduanas, y como consecuencia de él, se pueden efectuar los reajustes sobre las liquidaciones mediante las respectivas cuentas adicionales.(arts 324 y 325). De ninguna manera puede considerarse que las declaraciones de saneamiento

defectuosas e irregulares, que en principio, no debieron aceptarse, puedan quedar en firme sin ninguna revisión, cuando ostensiblemente violaron el régimen excepcional de beneficio con evidente detrimento del Tesoro Nacional. Por el contrario, es necesario ejercitar los mecanismos regulados en la ley, que tratan de remediar los perjuicios causados al Estado. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala responde el interrogante formulado por el Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público: Las declaraciones de saneamiento de vehículos en las que se liquidaron, los derechos aduaneros con tarifas ad - valorem del 8% y 10%, desconociendo la tarifa del 75% fijada por la ley, deben ser revisada tal como se hace con los despachos para consumo en firme cuando - existe error en la liquidación que afecta los intereses del Estado. La administración de aduanas correspondiente debe expedir la cuenta adicional reajustando los valores respectivos de conformidad con lo dispuesto en los artículos 324 y 325 del Código de Aduanas, incrementados en un 10% por la diferencia entre los derechos que resulten de la liquidación total de la aduana y los liquidados conforme a la declaración (art. 307 ibídem),con los correspondientes intereses. Transcríbase en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

HUMBERTO MORA OSEJO JAVIER HENAO HIDRON

Presidente

JAIME BETANCUR CUARTAS ROBERTO SUAREZ FRANCO ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la sala