CE-SC-RAD1994-N330

CAJA AGRARIA / RECURSOS PROPIOS - Destinación / PENSIONADOS / PRESTAMO PARA VIVIENDA / PRINCIPIO DE IGUALDAD ECONOMICA La Caja Agraria con fundamento en la disposición contenida en el artículo 8o. de la Ley 4a. de 1966, puede afectar los recursos del fondo convencional de préstamos de vivienda con el fin de otorgar con cargo a ellos préstamos a los pensionados, pero sólo en lo relacionado con los recursos provenientes de aportes de las entidad que serían los contemplados en los literales a), d) y e) del artículo 65 de la Convención Colectiva de Trabajo 1988 - 1990 suscrita entre la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la misma. La igualdad de condiciones económicas a que se refiere la Ley 4a. de 1966, estrictamente, no se predica en relación con las condiciones convencionales de préstamo para vivienda ni tampoco respecto de las incorporadas en la línea de crédito adoptada unilateralmente por la Caja Agraria con recursos propios, para sus trabajadores en actividad, sino que dicha igualdad se entiende referida a las condiciones de carácter económico previstas para los trabajadores activos de una entidad pública. De ahí que existen dos planes económicos, el pensionado podría escoger el que considere que le resulta más favorable. De escogerse el plan convencional, la Caja Agraria estaría en la obligación de reglamentar el otorgamiento de préstamos a los pensionados, en la forma que se deja indicada, es decir, sólo en cuanto al Fondo esté formado con aportes de la entidad y no de los trabajadores. Empero, podría también organizar

un Fondo exclusivo para las pensiones que respetara la igualdad de condiciones económicas en relación con los trabajadores; y así, por ejemplo, si al Fondo de Préstamos para Vivienda hubiese aportado la Caja un mil millones de pesos para empleados, el nuevo Fondo tendría que estar constituido por una cantidad proporcional al número de pensionados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRON Bogotá, D. E., seis (6) de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989).

Radicación número: 330

Actor: MINISTERIO DE AGRICULTURA Referencia: Consulta sobre Ia participación de los pensionados en los planes de vivienda de la Caja Agraria.

El señor Ministro de Agricultura, doctor Gabriel Rosas Vega, obrando con fundamento en lo previsto en el artículo 98 del Código Contencioso Administrativo, formula a la Sala la consulta que explica y concreta en los siguientes numerales: 1. - La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero es una sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Agricultura. Todos sus trabajadores, salvo el Gerente General, quien es agente del Presidente de la República, tienen la calidad de trabajadores oficiales. 2. - El Fondo Nacional del Ahorro exoneró expresamente a la Caja Agraria de la obligación de afiliarse a él y, como consecuencia, la entidad paga directamente las cesantías a sus trabajadores. 3. - Por acuerdo expresamente incorporado en convenciones colectivas opera en la Caja Agraria el Fondo de Préstamos para Vivienda a

Empleados, cuyos recursos están integrados por el valor total de las cesantías de los trabajadores, los intereses de los préstamos que se otorgan y los aportes de la parte patronal. (ver Anexo No. 1). 4. - Según los mismos acuerdos convencionales, existen límites máximos para el valor de los préstamos, según su destinación (la cual comprende adquisición, construcción, liberación de gravámenes y adiciones y reparaciones), así como plazos que oscilan entre 10 y 20 años e intereses entre el 5 % y el 9% anual. Estos préstamos están previstos para los trabajadores en actividad. 5. - Por otra parte, la Caja Agraria ha establecido con recursos propios, por su libre voluntad, una línea de crédito para vivienda de la cual pueden hacer uso los trabajadores en actividad, en cuantía hasta de $7.500.000.oo, plazo entre 6 y 10 años, e interés del 23 al 29% anual. (ver Anexo No. 2). Esta línea puede utilizarse conjuntamente con el préstamo de recursos convencionales, si así lo desea el trabajador. 6. - La Ley 4a. de 1966, en su artículo 8o., establece que los pensionados (jubilación o invalidez) oficiales o semioficiales, tienen derecho a participar en los planes de vivienda, si no han adquirido ésta o han sido favorecidos con adjudicaciones anteriores, en igualdad de condiciones económicas a los trabajadores en actividad. Con el fin de cumplir el mandato legal, la Caja Agraria adoptó una línea de crédito para vivienda con destino a sus pensionados con iguales modalidades a las señaladas en el punto anterior,

pero con un pequeño beneficio en cuanto el mínimo plazo de amortización no es de 6 sino de 8 años. (ver Anexo No. 3). 7. - La Asociación Nacional de Pensionados de la Caja Agraria ha estimado que la igualdad de condiciones económicas a que se refiere la Ley 4a. de 1966, no debe adaptarse con relación a las modalidades establecidas por la Caja para préstamos con sus propios recursos (confróntese punto 5), sino respecto de las condiciones previstas en Convención Colectiva. Por su parte, la Caja Agraria considera que los préstamos, montos, plazos y tasas previstos en la convención colectiva, no corresponden a un plan de vivienda de creación unilateral y espontánea, sino que son objeto de una obligación de forzoso cumplimiento cuya fuente es la citada convención. Estima, por lo tanto tal entidad que el punto de referencia para las condiciones de los préstamos a pensionados, no puede ser aquella obligación exigible sólo por trabajadores amparados por la convención, es decir por los que se hallan en actividad. Tal es la razón para entender que las modalidades aplicables a los pensionados, para cumplir con la igualdad de condiciones económicas a que se refieren la Ley 4a. de 1966, son las adoptadas unilateralmente por la institución dentro de la reglamentación relativa a préstamos de vivienda con recursos propios para trabajadores actuales. Con fundamento en lo anterior, la consulta en concreto se presenta así: 1. - Puede la Caja Agraria legalmente afectar los recursos del Fondo Convencional de Préstamos para Vivienda para otorgar con cargo a ellos,

préstamos a los pensionados? 2. - La igualdad de condiciones económicas a que se refiere la Ley 4a. de 1966, se predica en relación con las condiciones convencionales de préstamos para vivienda o respecto de las incorporadas en la línea de crédito adoptada unilateralmente por la Caja Agraria con recursos propios, para sus trabajadores en actividad? SE CONSIDERA Y RESPONDE 1. - El punto de partida y el fundamento jurídico de la consulta planteada que permitirá desentrañar su verdadero sentido y alcance, es el artículo 8o. de la Ley 4a. de 1966, de conformidad con el cual las personas pensionadas en entidad oficial o semioficial tienen derecho a recibir un tratamiento en igualdad de condiciones económicas con los trabajadores en actividad, en lo relacionado con planes de vivienda, préstamos y becas para sus hijos, teniendo en cuenta el monto de la pensión, la edad y otros factores similares. La disposición legal está concebida en los términos siguientes: Artículo 8o. Los beneficiarios de una pensión de jubilación o de invalidez, oficial o semioficial, tienen derecho a ser considerados en los planes de crédito, préstamos, becas para sus hijos, planes de vivienda, si no han adquirido ésta o han sido favorecidos con adjudicación anterior, en igualdad de condiciones económicas a los trabajadores en actividad, y en consideración al monto de la pensión, edad, etc. La norma transcrita, como se observa, no hace ninguna distinción, ni determina el origen de los planes mencionados, de modo que estos pueden ser de naturaleza legal, convencional, o de iniciativa de la entidad cuando para ello

estuviera autorizada legalmente. 2. - De la consulta formulada por el señor Ministro de Agricultura se deduce que la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, que está expresamente exonerada de la obligación de afiliarse al Fondo Nacional del Ahorro y, como consecuencia, directamente paga las cesantías a sus trabajadores, tiene previsto dos diferentes planes de crédito para vivienda, a saber: el estipulado en la convención colectiva de trabajo que rige el período bienal comprendido entre el 16 de febrero de 1988 y el 15 de febrero de 1990, cuyos recursos están integrados por el valor total de las cesantías de los trabajadores, los intereses de los préstamos que se otorgan y aportes de Ia parte patronal en cuantía superior a un mil millones de pesos (artículos 65 a 78 de la convención), y el establecido por la Caja Agraria “con recursos propios, por su libre voluntad, línea de crédito para vivienda de la cual pueden hacer uso los trabajadores en actividad, en cuantía hasta de $7.500.000.oo, plazo entre 6 y 10 años, e intereses del 23% al 29% anual. Esta línea puede utilizarse conjuntamente con el préstamo de recursos convencionales, si así lo desea el trabajador". El plan estipulado en la Convención Colectiva de Trabajo determina plazos que oscilan entre 10 y 20 años e intereses entre el 5% y el 9% anual. 3. - La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, por ser una sociedad de economía mixta, sometida al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado, está sujeta al cumplimiento de lo

dispuesto en el artículo 8o. de la Ley 4a. de 1966. La citada norma no obliga a las entidades públicas (oficiales o semioficiales, para emplear su lenguaje), a crear planes de crédito de vivienda y otros, exclusivamente para los pensionados, sino que dispone que cuando tales planes se hayan organizado en beneficio de los trabajadores activos de una entidad pública se deben hacer extensivos a aquellos en igualdad de condiciones económicas y considerando aspectos tales como el monto de la pensión, la edad y otras condiciones similares que permitan hacer una distribución equitativa de dineros invertidos con tal finalidad. De manera que, cuando por disposición legal o por iniciativa de la entidad se establezcan planes de ayuda económica para los trabajadores activos, sin mencionar a los pensionados, es menester incorporar a estos últimos en dichos planes. Y cuando la obligación de llevarlos a cabo tenga origen en una convención colectiva de trabajo que, por disposición de la misma se aplica únicamente a los trabajadores activos, debe hacerse extensiva a los pensionados de la respectiva entidad, por existir mandato superior en tal sentido; en este caso, lo correcto es introducir los ajustes indispensables que permitan su efectivo cumplimiento para el personal que tiene el carácter de beneficiario de los préstamos, pero sin menoscabar derechos de los cuales el único titular es el servidor activo, tal como ocurre en el Fondo de Préstamos para Vivienda, de la Caja Agraria, con las cesantías de los trabajadores. En efecto la Caja Agraria maneja por delegación expresa del Fondo Nacional del Ahorro "el valor total de las cesantías de los trabajadores" cantidad

que constituye uno de los recursos que forman el Fondo de Préstamos para Vivienda de Empleados, de conformidad con lo establecido en el artículo 65 literal b) de la Convención Colectiva de Trabajo 1988 - 1990. Respecto de esta clase de dineros, la Caja Agraria carece de disponibilidad distinta de la prevista en el Decreto 3118 de 1968, relativa al pago de cesantías; por tanto, no puede utilizarlas para con ellas hacer préstamos a los pensionados, pues estos evidentemente están al margen de esa prestación y ningún derecho pueden alegar, con fundamento válido, en los efectos jurídicos de la misma. Prescindiendo, pues, del "valor total de las cesantías de los trabajadores" y de los intereses que estos dineros generan, los pensionados tienen derecho a participar en condiciones de igualdad económica en el Fondo de Préstamos para Vivienda de Empleados, establecido convencionalmente y, si lo prefieren, en el Plan de Crédito para Vivienda adoptado unilateralmente por la Caja Agraria, según la Resolución de Gerencia número 170 del 31 de mayo de 1989. Concepto de igualdad que hace relación a las condiciones previstas para los trabajadores activos de la entidad y la aplicación de factores de orden legal como el monto de la pensión, la edad y la proporción numérica entre empleados y pensionados. El punto de referencia para determinar las condiciones de los préstamos a pensionados - estima la Caja Agraria - es el plan adoptado unilateralmente por la Institución dentro de la reglamentación relativa a préstamos de vivienda con recursos propios para trabajadores actuales. La Sala, por su parte, considera que por existir un precepto legal en favor de los pensionados para concurrir en

igualdad de condiciones con los actuales servidores de la entidad patronal, es necesario aplicar en el presente caso el principio de favorabilidad laboral: como los planes previstos en la convención colectiva de trabajo son más favorables por cuanto tienen unos plazos más amplios e intereses más bajos, debe permitirse a los pensionados que, de acuerdo con sus necesidades y capacidad económica, escojan el que les resulte más conveniente. De escogerse el plan de préstamos para vivienda acordado en la convención colectiva de trabajo se reitera que del Fondo de Préstamos habría que tener en consideración únicamente la parte formada por los aportes de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, por cuanto el valor total de las cesantías pertenece a los trabajadores activos. Por consiguiente, al expedir la reglamentación de los préstamos para vivienda de pensionados, disponiendo de recursos propios de la entidad, la Caja Agraria debiera proceder de conformidad con el espíritu y la finalidad de la Ley 4a. de 1966 (artículo 8o.) y las observaciones que se han dejado expuestas en el presente estudio. LA SALA RESPONDE Las dos preguntas formuladas en la consulta, del modo siguiente: 1. - La Caja Agraria, con fundamento en la disposición contenida en el artículo 8o. de la Ley 4a. de 1966 puede afectar los recursos del Fondo Convencional de Préstamos para Vivienda con el fin de otorgar con cargo a ellos préstamos a los pensionados, pero sólo en lo relacionado con los recursos provenientes de aportes de la entidad, que serían los contemplados en los literales a), d) y e) del artículo 65 de la Convención

Colectiva de Trabajo 1988 - 1990 suscrita entre la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la misma. 2. - La igualdad de condiciones económicas a que se refiere la Ley 4a. de 1966, estrictamente, no se predica en relación con las condiciones convencionales de préstamo para vivienda ni tampoco respecto de las incorporadas en la línea de crédito adoptada unilateralmente por la Caja Agraria con recursos propios, para sus trabajadores en actividad, sino que dicha igualdad se entiende referida a las condiciones de carácter, económico previstas para los trabajadores activos de una entidad pública. De ahí que sí existen dos planes económicos, el pensionado podría escoger el que considere que le resulta más favorable. De escogerse el plan convencional, la Caja Agraria estaría en la obligación de reglamentar el otorgamiento de préstamos a los pensionados, en la forma que se deja indicada, es decir, sólo en cuanto el Fondo esté formado con aportes de la entidad y no de los trabajadores. Empero, podría también organizar un Fondo exclusivo para los pensionados que respetara la igualdad de condiciones económicas en relación con los trabajadores y, así por ejemplo, si al Fondo de Préstamos para Vivienda hubiese aportado la Caja un mil millones de pesos para empleados, el nuevo Fondo tendría que estar constituido por una cantidad proporcional al número de pensionados. Transcríbase al señor Ministro de Agricultura por intermedio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República (Código Contencioso Administrativo, artículo 112).

JAIME PAREDES TAMAYO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON HUMBERTO MORA OSEJO Ausente con excusa

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria