CE-SC-RAD1994-N333

BIENES DE ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS - Embargabilidad / PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION - Inembargabilidad Los bienes de los establecimientos públicos nacionales que sirvan para producir "las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación", no están comprendidos en la prohibición prescrita por el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 y que, por el contrario, son embargables. El artículo 16 de la Ley 38 de 1989 clara e inequívocamente dispone que "las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables", pero no los bienes que los produzcan o sirvan para producirse. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION - Inembargabilidad Para la correcta aplicación del principio de inembargabilidad previsto en el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 deben estar reunidos los siguientes requisitos: 1) Que se trate de rentas y recursos de las tres ramas del Poder Público, la Contraloría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los establecimientos públicos nacionales. (Dichas rentas y recursos están expresamente definidos por la Ley 38 en sus artículos 19 a 22). 2) Que las rentas y recursos a que se alude en el numeral anterior estén debidamente incorporados en el Presupuesto General de la Nación y, 3) Que la obligación asumida por el Estado no tenga origen en una relación de trabajo, que conste en acto administrativo expedido por autoridad pública competente o emane de una decisión judicial o arbitral firme. Las tres condiciones anteriores deben ser interpretadas en sentido estricto y en su conjunto. La inembargabilidad no es

susceptible de extenderse a la que pudiera llamarse, con base en la consulta propuesta, "teoría de la fuente", según la cual tendrían también tal carácter los bienes inmuebles que, ciertamente, no forman parte del Régimen Presupuesta¡ Nacional, y los frutos e intereses no incorporados en el Presupuesto General de la Nación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO Bogotá, D. E., diecinueve (19) de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989).

Radicación número: 333

Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Referencia: Consulta del Ministerio de Defensa Nacional sobre el alcance del artículo 16 de la Ley 38 de 1989, inembargabilidad de los recursos presupuestales.

Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Defensa Nacional hace a la Sala en los siguientes términos textuales: "De conformidad con lo establecido en el numeral 2) del artículo 98 del Código Contencioso Administrativo, con toda atención solicito a esa Secretaría se tramite a la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado la presente consulta, sobre el alcance del artículo 16 de la Ley 38 de 1989, relativo a la inembargabilidad de los recursos presupuestales.

"l. ANTECEDENTES

A. El H. Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil - con ponencia del Honorable Consejero, doctor HERNAN CARDOZO DURAN de fecha 11 de agosto de 1989, al absolver la consulta formulada por el

señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, Doctor Luis Fernando Alarcón, mediante Oficio No. 00465 del 30 de mayo de 1989, en relación con el alcance del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 se pronunció en el sentido de que "las apropiaciones presupuestales, igual que las rentas y recursos de capital de la Nación, son inembargables, por expresa disposición del artículo 16 de la Ley 38 de 1989. Como se indicó, las apropiaciones y las rentas son estrictamente correspondientes y las unas son reflejo de las otras; además, las apropiaciones tienen destinación específica que no puede ser variada sin incurrir en infracción de la ley de apropiaciones".

B. El presupuesto de ingresos de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se halla integrado de la siguiente manera, de acuerdo con

la Ley 38 de 1989:

1. RENTAS

a. Tributarias (Ley 33 de 1985) b. No tributarias 1) Rentas contractuales a) Edificios b) Parqueaderos c) Rendimientos Hotel Bogotá Hilton. 2) Venta de Servicios - Traspasos de la Policía Nacional 3) Aportes de afiliados a) 8% personal activo de la Policía Nacional. b) Personal retirado de la Policía Nacional c) Cuotas de afiliaciones, ascensos y aumentos c. Aportes del Presupuesto Nacional.

2. RECURSOS DE CAPITAL a) Recursos de Balance - Sobrantes de años anteriores b) Rendimiento de operaciones financieras - Intereses sobre inversiones en títulos valores.

c) Recursos del crédito (no existen). "II. TEMAS DE LA CONSULTA Si al absolver la consulta a que se alude en el punto "Antecedentes" del presente escrito, el H. Consejo de Estado se pronunció en el sentido de que "son INEMBARGABLES las rentas y recursos de capital de la Nación" y, si dentro del Presupuesto General de la Nación por expreso señalamiento del artículo 7o. de la Ley 38 de 1989 se hallan incorporados a dicho presupuesto los ingresos de los establecimientos públicos (como lo es la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional), son igualmente inembargables las FUENTES de esos RECURSOS, si el Diccionario de la Lengua Española con las acepciones de "RECURSO" lo define como sinónimo de "BIENES",

"MEDIOS DE SUBSISTENCIA", "CONJUNTO DE ELEMENTOS

DISPONIBLES PARA RESOLVER UNA NECESIDAD O LLEVAR A

CABO UNA EMPRESA" o EXPEDIENTE, ARBITRIO - PARA SALIR

AIROSO DE UNA EMPRESA?

La FUENTE a que se hace mención, está constituida para el caso de la CAJA, por los inmuebles que generan rentas, recursos a través de los valores por arrendamientos, en tanto que las inversiones en títulos valores producen intereses. Esta FUENTE (bienes inmuebles) no está incorporada al Presupuesto General de la Nación, pero sí sus frutos civiles, intereses y demás rendimientos. Entonces, si el TODO de acuerdo con la definición del Diccionario de la Lengua Española, incluye los bienes y el conjunto de elementos disponibles para resolver una necesidad ("para nuestro caso las rentas

y recursos"), no es otra razón lógica para establecer que esos bienes (inmuebles y dineros) son también INEMBARGABLES?".

La Sala considera: 1. - Esta consulta fue repartida al señor Consejero, doctor Javier Henao Hidrón, pero, como la Sala no acogió su proyecto de respuesta, mediante auto del 14 de diciembre en curso dispuso remitir el expediente al suscrito Consejero. 2. - La Sala, en concepto del 11 de agosto pasado, que tenía por objeto absolver la consulta que le hiciera el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, estimó que "las apropiaciones presupuestales, igual que las rentas y recursos de capital de la Nación, son inembargables, por expresa disposición del artículo 16 de la ley 38 de 1989". Esta disposición prescribe que "las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables" y que "la forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes". 3. - El artículo 3o. de la ley 38 de 1989 prescribe que el nivel relativo al Presupuesto General de la Nación comprende "las tres Ramas del Poder Público, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los Establecimientos Públicos Nacionales" a los cuales se deben aplicar "todas las normas" pertinentes del mismo estatuto legal.

Por consiguiente, el Presupuesto General de la Nación también comprende los establecimientos públicos nacionales, a los cuales es aplicable el artículo 16

de la Ley 38 de 1989, en cuanto dispone que "las rentas y recursos incorporados" en el mencionado presupuesto " son inembargables". Como la transcrita disposición no hace, en relación con la prohibición que prescribe, ninguna excepción, la Sala estima que todas las rentas y todos los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables". 4. - El artículo 22 de la Ley 38 de 1989 dispone que "en el presupuesto de rentas y recursos de capital se identificarán y clasificarán por separado las rentas y recursos de los establecimientos públicos y que al efecto se definen como rentas propias "todos los ingresos corrientes de los Establecimientos Públicos, excluidos los aportes y transferencias de la Nación", y como recursos de capital los provenientes "de crédito externo e interno, los del balance y los rendimientos por operaciones financieras Por consiguiente, "las rentas y recursos incorporados" en el Presupuesto General de la Nación que, de conformidad con el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, son inembargables, no comprenden los bienes que los produzcan; la prohibición tiene carácter excepcional y, por lo mismo, es de restrictiva interpretación. De donde la Sala concluye que los bienes de los establecimientos públicos nacionales que sirvan para producir "las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación", no están comprendidos en Ia prohibición prescrita por el artículo 16 de la ley 38 de 1989 y que, por el, contrario, son embargables. El artículo 16 de la Ley 38 de 1989 clara e inequívocamente

dispone que "las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables", pero no los bienes que los produzcan o sirvan para producirlos. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Defensa Nacional y Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

JAIME PAREDES TAMAYO JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON HUMBERTO MORA OSEJO.

ELIZABETH CASTRO R

Secretaria

SALVAMENTO DE VOTO Consejero: JAVIER HENAO HIDRON Con el debido respeto por mis distinguidos compañeros de Sala, disiento de la opinión de la mayoría en relación con la consulta formulada por el señor Ministro de Defensa Nacional y, como fundamento jurídico, expongo las siguientes consideraciones: 1. - El nuevo Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación

(Ley 38 de 1989), establece la inembargabilidad como uno de los principios del sistema presupuestal y la regula del modo siguiente: Artículo 16. Inembargabilidad. Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables. La forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes. Por su parte, el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) ordena a las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia, dictar dentro del término de treinta días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en el cual se adoptarán las medidas necesarias para

su cumplimiento (artículo 176) y en seguida, el artículo 177 señala un procedimiento dirigido a hacer efectivas las sentencias contra las entidades públicas (Nación, entidad territorial o descentralizada), cuando sean condenadas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero: El funcionario judicial enviará inmediatamente copia de la sentencia al agente del Ministerio Público que sea competente para ejercer las respectivas funciones frente a la entidad condenada, con el fin de que se dirija a los funcionarios encargados de preparar los proyectos de presupuestos básicos o los adicionales, para exigirles que incluyan partidas que permitan cumplir en forma completa las condenas, todo conforme a las normas de la ley orgánica del presupuesto, de modo que no es posible impartir aprobación a los presupuestos en los que no se hayan incluido partidas o apropiaciones suficientes para atender el pago de todas las condenas relacionadas por el Ministerio Público, las cuales, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su ejecutoria; agrega el Código que las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales durante los seis meses siguientes a su ejecutoria y, después de este término, intereses moratorios. A su vez, la nueva versión del artículo 336 del Código de Procedimiento Civil (Decreto - Ley 2282 de 1989, reforma 158, que entrará en vigencia el 1o. de junio de 1990), al regular la ejecución contra entidades de derecho público, empieza por disponer en forma perentoria: "La Nación no puede ser ejecutada, salvo en el caso contemplado en el artículo 177 del Código Contencioso

Administrativo". Empero, nuevamente entra en conflicto con este último artículo cuando prescribe que en caso de condenas impuestas por vía judicial a una entidad territorial, ésta dispondrá de seis meses para el pago, sin que entre tanto pueda librarse ejecución contra ella, ni contarse el término de sesenta días establecido en el artículo 335, ibídem, para que la demanda ejecutiva pueda formularse en el mismo expediente, ante el juez de primera instancia del proceso en que fue dictada. Mas como se trata de disposiciones que teniendo una misma especialidad o generalidad, se encuentran en diversos Códigos, habrá de preferirse la contenida para las entidades territoriales en el Procedimiento Civil, de conformidad con la regla hermenéutica contenida en la Ley 57 de 1987, artículo 5o. En consecuencia, el plazo para que la sentencia adquiera carácter de ejecutable ante la justicia ordinaria, será de dieciocho meses en tratándose de la Nación y sus entidades descentralizadas, y de seis meses para los departamentos, las intendencias, las comisarías, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá.

2. El Presupuesto General de la Nación - al tenor de lo dispuesto en el artículo 2o. de la Ley 38 de 1989 - Incluye las tres Ramas del Poder Público, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los establecimientos Públicos Nacionales, "a quienes se aplicarán todas las normas del presente estatuto".

Siguiendo la terminología tradicional, el Presupuesto General de la Nación se compone de dos partes: el presupuesto de rentas y el presupuesto de gastos o

ley de apropiaciones. El primero contendrá la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante el año fiscal, los recursos de capital, y los ingresos de los establecimientos públicos; mientras que el segundo incluirá las apropiaciones para la ramas Legislativa, Ejecutiva y Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los establecimientos Públicos Nacionales, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos (artículo 7o., Ibídem). Los presupuestos mencionados son partes integrantes de un todo en el cual el de renta y recursos de capital es la base del de gastos o ley de apropiaciones, y entre ambos debe mantenerse la más estricta correspondencia a fin de dar cumplimiento al principio de equilibrio presupuestal (artículos 8 y 15, ibídem). De ahí que esta Sala hubiese sostenido en concepto de fecha reciente que "no es factible que puedan embargarse apropiaciones del presupuesto nacional, porque las rentas y recursos de capital de la Nación se vierten en el presupuesto de gastos; por esta razón es que los presupuestos de rentas y recursos de capital y de gastos son correspondientes entre sí"(1)

3. La prohibición legal de embargar "las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación", es menester precisarla con claridad, dada su importancia jurídica y pragmática en el marco de un nuevo ordenamiento del régimen presupuestal del país, que ciertamente introduce cambios notorios en relación con el anterior estatuto sobre la materia (Decreto - Ley 294 de 1973), al

que reemplaza y expresamente deroga. Conviene por su carácter ilustrativo sobre la materia, recordar una ley anterior, la 15 de 1982, según la cual los dineros oficiales para el pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte son inembargables y deberán manejarse por todas las dependencias oficiales del orden nacional, departamental, municipal, del Distrito Especial y de las entidades descentralizadas en cuenta especial denominada "Cuenta de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte", fue declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia (2), con fundamento en que sus disposiciones no desprotegen los bienes de los pensionados, ni afectan la garantía constitucional que debe darse al trabajo, ni desconocen derechos adquiridos, además de que el legislador está facultado para determinar cuáles bienes son inembargables y la ( Consulta de 11 de agosto de 1989, Magistrado Ponente Dr. Hernán Cardoso Durán. (2) Sentencia del 23 de agosto de 1982, Magistrado Ponente Dr. Luis Carlos Sáchica. inembargabilidad que se establece tiende a garantizar el pago de una prestación social. La nueva ley sobre inembargabilidad de dineros públicos comprende no solamente un ámbito de mayor amplitud sino que tiene características especiales. A diferencia de la Ley 15 / 82 que protege los dineros oficiales en beneficio de los titulares de derechos pensionales, con el propósito de impedir que terceros puedan embargarlos y así garantizar el pago a los acreedores, la Ley 38 / 89 protege los dineros oficiales en orden a beneficiar al Estado en relación con

aquellos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, a fin de mantener la intangibilidad del sistema presupuestal y evitar el pago por vía ejecutiva de sentencias o créditos en su contra. Pero ni la intangibilidad es absoluta, ni la inembargabilidad puede llevarse hasta el extremo de desconocer en la actividad del Estado la obligación de cumplir con mandatos superiores que emanan de la Carta Política o de la voluntad expresa de la ley en materias que tienen un tratamiento singular y específico. El principio que superando concepciones de los romanos sobre los derechos personales (los acreedores podían disponer de la persona de su deudor), crearon filósofos y juristas de la Edad Media, según el cual el patrimonio del deudor es la prenda general de los acreedores, se encuentra consagrado en el artículo 2488 del Código Civil en los siguientes términos: Toda obligación personal da al acreedor el derecho de perseguir su ejecución sobre todos los bienes raíces o muebles del deudor, sean presentes o futuros, exceptuándose solamente los no embargables. La inembargabilidad es, pues, una excepción que la Constitución o la ley pueden establecer, al principio general y fundamental según el cual el patrimonio del deudores la prenda general de los acreedores. En tal sentido, la Constitución Política dispone en su artículo 50 que las leyes, Podrán establecer el patrimonio familiar inalienable o inembargable. Y con finalidades de orden político, fiscal, y económico, como corresponde al concepto de presupuesto financiero del Estado, la Ley 38 de 1989, en su artículo 16 - que es la materia de la presente consulta - dispone que "las rentas

y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables...” Para desentrañar el sentido y alcance de la norma citada, es necesario tener presente un contexto global en el cual el precepto a que la misma se refiere, pueda ser interpretado de conformidad con disposiciones constitucionales y legales, que ciertamente, influyen sobre la institución de la inembargabilidad. Esta, como se deja expresado, debe ser tenida como de carácter excepcional frente al principio básico que establece en favor de los acreedores el derecho de actuar ante las autoridades judiciales sobre una prenda general constituida por el patrimonio del deudor. No obstante, en relación con entidades públicas y en particular, la Nación, la inembargabilidad tiende a convertirse en la regia general; condición que no desaparece sino transcurrido un término que oscila entre seis y dieciocho meses, una vez agotado el trámite señalado por la ley para efectos de la incorporación al presupuesto de las partidas destinadas a dar cumplimiento a la sentencia judicial, mediante el pago de la obligación y sus intereses. En primer lugar, para la Constitución Política las autoridades de la República están instituidas no solamente para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes sino también para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 16). Y entre estos deberes figura el contenido en el artículo siguiente, que dispone: "El trabajo es una obligación social y gozará de la especial protección del Estado". El precepto constitucional últimamente citado sirvió de fundamento al legislador para establecer en el Código Sustantivo del Trabajo la siguiente norma

sobre el conflicto de leyes: Artículo 20. En caso de conflicto entre las leyes del trabajo y cualesquiera otras, prefieren aquellas. De igual modo, el legislador incorporó al Código de la materia el principio de favorabilidad, en el entendido de que la norma que se adopte debe aplicarse en su integridad, en beneficio de la parte más débil de la relación laboral: "En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador" (artículo 21, ibídem). Siguiendo la misma línea de pensamiento, el Código Procesal del Trabajo, en el capítulo sobre procedimientos especiales, dispuso que "será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme" (artículo 100) y en el proceso ejecutivo laboral prohibió los incidentes y excepciones, salvo la de pago verificada con posterioridad al título ejecutivo (artículo 107), teniendo en consideración que los legítimos derechos del trabajador, reconocidos por los jueces, gozan de especial protección y mal pueden someterse a procedimiento dilatorio alguno. Dada la especificidad de las normas laborales y el carácter constitucional de protección al trabajo que las preside, cualquier excepción en favor del deudor cuando se trata del cumplimiento de una obligación originada en una "relación de trabajo", debe ser instaurada por la misma ley laboral. Y si ésta no lo hizo, es preciso concluir que el cumplimiento de aquellas obligaciones será siempre

exigible ante el juez por la vía ejecutiva. Sin que la ley laboral pueda ser válidamente interferida por otro tipo de normas, como las de carácter presupuestal, fiscal o económico, así sean posteriores o pretendan tener cobertura general. Con fundamento en las razones expuestas, para la correcta aplicación del principio de inembargabilidad previsto en el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 deben estar reunidos los siguientes requisitos:

1. Que se trate de rentas y recursos de las tres ramas del Poder Público, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los establecimientos públicos nacionales (Dichas rentas y recursos están expresamente definidos por la Ley 38 en sus artículos 19 a 22).

2. Que las rentas y recursos a que se alude el numeral anterior, estén debidamente incorporados en el Presupuesto General de la Nación, y,

3. Que la obligación asumida por el Estado no tenga origen en una relación de trabajo, que conste en acto administrativo expedido por autoridad competente o emane de una decisión judicial o arbitral firme.

Las tres condiciones anteriores deben ser interpretadas en sentido estricto y en su conjunto. La inembargabilidad no es susceptible de extenderse a la que pudiera llamarse, con base en la consulta propuesta, teoría de la fuente, según la cual tendrían también tal carácter los bienes inmuebles, que ciertamente no forman parte del Régimen Presupuestal Nacional, y los frutos e intereses no incorporados en el Presupuesto General de la Nación. JAVIER HENAO HIDRON Bogotá, D. E., diciembre 19 de 1989.