CE-SC-RAD1994-N343

ENTIDADES PUBLICAS - Facultad para acudir al allanamiento a la demanda o a la transacción / PERSONAS DE DERECHO PUBLICO - El allanamiento es ineficaz / TRANSACCION - Improcedencia / ALLANAMIENTO - Improcedencia Si sólo cuando el demandado sea persona particular puede allanarse, en los términos del C. de P. C., a la demanda presentada ante la jurisdicción contencioso administrativa, cuando sea persona de derecho público el allanamiento es ineficaz en virtud del artículo 55 del Decreto 2304 de 1989, que modificó el artículo 218 del Código Contencioso Administrativo. Dicha modificación indica también la imposibilidad de la persona de derecho público, sin distinción alguna, para transigir, o sea para terminar extrajudicialmente un litigio pendiente ante la jurisdicción contencioso administrativa, en los términos del anterior artículo 218 del C.C.A., por, insubsistencia de dicha norma e inaplicabilidad en dicha jurisdicción de los artículos 340 y 431 del C. de P. C. De los tres procedimientos para definir una controversia jurídica sobre los derechos y situaciones jurídicas que no estén excluidas de la facultad de disposición de las partes, el Decreto 222 de 1983 sólo estableció la posibilidad de estipular en los contratos administrativos la cláusula compromisoria (artículo 76) con el fin de someter a la decisión de árbitros nacionales las diferencias que se susciten en relación con el contrato. De modo que para ninguna de las entidades públicas a las cuales se aplica ese Decreto ni respecto de los tipos de contratos administrativos por él clasificados existe la

facultad de precaver un litigio eventual mediante transacción. Y mal podría entenderse implícitamente comprendida tal facultad en la de celebrar contratos de derecho privado, porque éstos en sus efectos están sujetos a las normas civiles, comerciales y laborales, según la naturaleza de los mismos, salvo en lo concerniente a la caducidad. Luego no podría tener efectos en el contrato administrativo la transacción celebrada por una entidad pública para precaver un litigio derivado o surgido con ocasión de aquel.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva el 9 de septiembre de 1994.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: JAIME PAREDES TAMAYO Santafé de Bogotá, D. E., veintiuno (21) de mayo de mil novecientos noventa (1990).

Radicación número: 343

Actor: MINISTERIO DE COMUNICACIONES Referencia: Consulta del Ministro de Comunicaciones sobre "facultad de las entidades públicas para acudir al allanamiento a la demanda o a la transacción" En oficio No. 1298 el Señor Ministro de Comunicaciones envió a la Sala la siguiente consulta: "El artículo 218 del Decreto Ley 01 de 1984, consagró la facultad que le asistía a la Nación, a las Sociedades de Economía Mixta, a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las demás entidades públicas

(Establecimientos Públicos, Departamentos, Municipios), para allanarse a una demanda judicial y al efecto señaló las formalidades que deberían preceder dicho allanamiento, estableciendo diferencias entre las

autorizaciones que debían obtener las entidades públicas en general y las Sociedades de Economía Mixta o las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. En igual sentido ese mismo artículo 218 hizo referencia a la facultad de dar por terminado un proceso judicial mediante transacción, señalando que para este evento debían observarse las mismas formalidades exigidas por la ley para los casos de allanamiento a la demanda. Mediante la expedición del Decretó Ley 2304 de octubre 7 de 1989 (artículo 55), fue modificado el mencionado artículo 218 y nada prevé ahora, respecto del allanamiento a la demanda o de la transacción, ni para el caso de las Sociedades de Economía Mixta o las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, ni para la Nación o las demás entidades publicas (Establecimientos Públicos, Departamentos, Municipios). Como quiera que según reiteradas interpretaciones del artículo 20 de la Constitución Nacional, se ha establecido que las autoridades públicas solamente pueden hacer aquello para lo cual cuenten con expresa facultad legal, se pregunta:

1. La modificación del artículo 218 del Código Contencioso Administrativo significó la supresión de la facultad legal para que las entidades públicas puedan allanarse a las demandas judiciales y acudir a la figura de la transacción, o por el contrario dichas facultades legales continúan vigentes con apoyo en normas?

La respuesta a este interrogante es igual para todas las entidades públicas, o hay lugar a distinguir según la naturaleza jurídica de cada una de ellas?

2. Si Ia facultad de transigir continúa vigente, la misma daría lugar a la terminación extrajudicial de un litigio así como a precaver eventuales litigios,

o se limita únicamente a uno de dichos eventos?

3. Si la respuesta al anterior interrogante fuere afirmativa, cuáles serían las solemnidades que deberían observarse tanto para los casos de allanamiento a la demanda como para los de transacción según la naturaleza y organización de cada entidad pública?".

Por no haber obtenido la mayoría requerida para la ponencia presentada a esta Sala por el Consejero Humberto Mora Osejo, corresponde al suscrito elaborar la ponencia de mayoría previas las siguientes consideraciones: "La transacción, expresa el artículo 2459 del Código Civil, es un contrato en el que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual". Se estima como nota característica de la transacción que las partes tengan o pretendan tener un derecho con exclusión del otro en una cosa y del cual convienen en desprenderse o mermar. "La transacción, ha dicho la Corte Suprema de Justicia, implica un acto de disposición porque en ella cada una de las partes cede parte del derecho que cree tener". El artículo 218 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) contemplaba la posibilidad de que las Entidades Públicas pudieran allanar a una demanda judicial y ponerle fin a un litigio mediante la figura de la transacción, en efecto expresaba el artículo 218: "Cuando el demandado sea persona de derecho privado, sociedad de economía mixta o empresa industrial y comercial del Estado, podrá allanarse a la demanda en los términos de los artículos 93 y 94 del Código de Procedimiento Civil. "La Nación requerirá autorización del Gobierno Nacional, las demás entidades públicas sólo podrán allanarse previa autorización expresa y escrita del Ministro,

Jefe de Departamento Administrativo, Gobernador o Alcalde que la represente o a cuyo despacho estén vinculadas o adscritas. "En el evento de allanamiento se dictará inmediatamente la sentencia. "Con las mismas formalidades anteriores podrá terminar el proceso por transacción". Sin embargo, el Decreto - Ley 2304 de 1989, reformatorio del Código Contencioso Administrativo, eliminó del citado artículo 218 la figura de la transacción para los entes públicos dejando exclusivamente al particular demandado la posibilidad de allanarse a la demanda. Expresa la norma: "Cuando el demandado sea persona particular podrá allanarse a la demanda en los términos del Código de Procedimiento Civil". De la reforma mencionada se deduce que el nuevo estatuto eliminó la posibilidad de que las Entidades Públicas pudieran allanarse a las demandas judiciales y acudir a la figura de la transacción como medio para dar por terminados extrajudicialmente los litigios pendientes. Tal reforma en verdad, no creó vacío alguno dentro del Código Contencioso Administrativo, como para pretender llenarlo con normas del Código de Procedimiento civil. La remisión que hace el artículo 267 del C.C.A. al Código de Procedimiento Civil llenar con disposiciones de este estatuto aspectos que aquel no contempla, no es pertinente para el caso materia de estudio. La supresión de la posibilidad de transigir el ente público, se afirma, entre otras razones en motivaciones ético - jurídicas, implícitas en el contenido de la reforma, así no haya una expresión manifiesta que así lo disponga. Por otra parte y desde el punto de vista de la técnica jurídica, resultaría

incompatible la aplicación del nuevo artículo 218, es decir del artículo 55 del Decreto 2304 de 1989, con los artículos 340 y 341 del Código de Procedimiento Civil, porque ningún sentido tendría expedir una norma y al mismo tiempo abrirle margen de aplicabilidad a otra, que compromete los efectos de la expedida. La lógica elemental indica que no es posible conciliar los efectos de la sustitución de una norma con la aplicación de otra que los desconozca, ni interpretar una regulación en sentido contradictorio, generalizando la transacción de litigios sin tener en cuenta la naturaleza del contrato donde hayan surgido, ni el ejercicio de la jurisdicción determinado por tal naturaleza. Como conclusión de las consideraciones expuestas puede absolver la Sala en los puntos siguientes las cuestiones formuladas por el señor Ministro de Comunicaciones: 1o. - Si sólo cuando el demandado sea persona particular puede allanarse, en los términos del Código de Procedimiento Civil, a la demanda presentada ante la jurisdicción contencioso administrativa, cuando sea persona de derecho público el allanamiento es ineficaz en virtud del artículo 55 del Decreto 2304 de 1989, que modificó el artículo 218 del Código Contencioso Administrativo. Dicha modificación indica también la imposibilidad de la persona de derecho público, sin distinción alguna, para transigir, o sea para terminar extrajudicialmente un litigio pendiente ante la jurisdicción contencioso administrativa, en los términos del anterior artículo 218 del Código Contencioso Administrativo por insubsistencia de dicha norma e inaplicabilidad en dicha jurisdicción de los artículos 340 y 341 del Código de

Procedimiento Civil. 2o. - De los tres procedimientos para definir una controversia jurídica sobre los derechos y situaciones jurídicas que no estén excluidas de la facultad de disposición de las partes, el Decreto 222 de 1983 sólo estableció la posibilidad de estipular en los contratos administrativos la cláusula compromisoria (artículo 76), con el fin de someter a la decisión de árbitros nacionales las diferencias que se susciten en relación con el contrato. De modo que para ninguna de las entidades públicas a las cuales se aplica ese Decreto ni respecto de los tipos de contratos administrativos por él clasificados existe la facultad de precaver un litigio eventual mediante transacción. Y mal podría entenderse implícitamente comprendida tal facultad en la de celebrar contratos de derecho privado, porque éstos en sus efectos están sujetos a las normas civiles, comerciales y laborales, según la naturaleza de los mismos, salvo en lo concerniente a la caducidad. Luego no podría tener efectos en el contrato administrativo la transacción celebrada por una entidad pública para precaver un litigio derivado o, surgido con ocasión de aquel. 3o. - En atención a las respuestas anteriores, no es el caso de absolver, por sustracción de materia, la tercera pregunta. En los anteriores términos se absuelve la consulta del Señor Ministro de Comunicaciones.

JAIME PAREDES TAMAYO JAIME BETANCUR CUARTAS

Presidente de Sala

JAVIER HENAO HIDRON HUMBERTO MORA OSEJO

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria